乡镇管理体制存在的问题9篇

乡镇管理体制存在的问题9篇乡镇管理体制存在的问题　浅谈乡镇行政管理毕业论文浅谈乡镇行政管理毕业论文　目　录　摘要…………&hel下面是小编为大家整理的乡镇管理体制存在的问题9篇,供大家参考。

篇一：乡镇管理体制存在的问题

　 目

　录

　 摘要…………………………………………………………………………………（1）

　浅谈乡镇行政管理………………………………………………………（1）

　一、乡镇行政管理体的背景………………………………………………（2）

　（一）农村税费改革…………………………………………………………（2）

　（二）社会主义新农村建设…………………………………………………（2）

　二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端…………………………………………（2）

　（一）职能界定不够明晰……………………………………………………（3）

　（二）法定职权缺失…………………………………………………………（3）

　（三）职能行使偏差…………………………………………………………（4）

　（四）公共产品供给短缺……………………………………………………（4）

　（五）财政危机的普遍性和严重性…………………………………………（5）

　三、乡镇行政管理体制改革的具体措施…………………………………………（7）

　（一）

　更新乡镇政府管理理念……………………………………………（7）

　（二）规范乡镇政府的职责…………………………………………………（7）

　（三）整合乡镇范围内的公共资源…………………………………………（7）

　（四）合理划分乡镇政府事权………………………………………………（8）

　（五）理顺乡镇财税管理体制………………………………………………（8）

　（六）探索乡镇深化改革的目标……………………………………………（9）

　参考文献……………………………………………………………………………………(11)

　 一、乡镇行政管理体制改革的背景

　我国农业税费的全面免除与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。

　（一）农村税费改革 新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担，农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包，无所不管；乡镇机构设置庞杂，权利重叠，职能交叉，办事效率不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。

　（二）社会主义新农村建设 改革开放以来，我国农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。

　二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端

　现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

　(一)职能界定不够明晰 《地方组织法》规定,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应,“上面分系统,下面当总统”,甚至可以说,只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡镇政府成了全能的政府。此外,县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政机关经常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。

　(二)法定职权缺失 作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20 个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

　(三)职能行使偏差 按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验收。乡镇干部多数

　 给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

　(四)公共产品供给短缺 乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为: 1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有 261 个乡镇、5. 4 万个村不通公路;在全国 104. 3 万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有 92. 3 万公里,占 88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。

　2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费 12 元,仅为城市人均卫生事业费的 27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。

　3、农村教育现状不容乐观。长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民无法接受。此外,

　 农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。

　4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。

　5、文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化在低谷徘徊。

　6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。此外,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。

　(五)财政危机的普遍性和严重性 乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在不发达地区尤其严重,已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境,有的地方已经影响到基层政权的稳定。据统计,目前全国乡镇负债总额已达到 2000 亿元。经济落后,农民、农业、农村“三农问题”突出,是造成乡镇政府负债的根本原因。

　1、机构臃肿,人员膨胀。据 2004 年中国乡镇发展报告,全国乡镇机构平均超编 2 至 3 倍,平均每个乡镇内设机构 16 个,其人员平均数 58 人,超过正常编制 2至3倍,平均每个乡镇的下属单位18个,其人员达到290余人,超编严重,乡镇“人头费”支出约占财政预算的 70—80%;再加上几乎所有乡镇都有小汽车、电话费等费用,导致非生产性支出大大超过财政支撑能力,一个乡镇每年仅用于公车的费用都在 20—40 万左右,机构设置过杂,人员过多,导致乡镇政府运行成本过高,是造成乡镇财政危机的一个重要原因。

　2、政府预算体系不健全,管理混乱。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识,很多乡镇的预算形同虚设,同时,政府运作的成本意识淡薄,缺乏降低成本的激励机制,

　 尤其在管理效率和效益上考虑较少。不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权,而且有滥购、滥补、滥奖的现象,各种乡镇公务消费如迎来送往的接待费、通讯费、交通费、干部培训等支出较高。加上有的乡镇干部在追求个人利益过程中行为的失范,势必增大政府的管理成本,挤占乡镇财政的公共支出。

　3、升级达标,透支建设。从 20 世纪 90 年代初以来,各级政府经常开展名目繁多的达标升级活动,实行“上级下指标,乡镇出资金”的方式,且多数农业生产性综合项目实行资金“配盘制”,乡镇财政要承担相当比重,在乡镇财力有限甚至无力支付的情况下,只有“透支达标”或“透支配套”。此外,有的地方领导者的长官意志、主观随意性和行为的短期化等行为,加重了乡镇财政的负担。

　4、分税不公,职责过重。1994 年实行分税制以来,中央财权大幅提高,地方财权大幅下降,中央和地方的财权、事权不对等。在地方财政构成中,省、市财政所占比重较大,基层财政所占比重较小。目前,我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的 21%,而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的 71%。地方的财政能力减弱,但地方承担的各种管理事务、公共服务并没有相应减少,许多本来应该由中央、省市承担的公共产品和服务都由基层政府承担了,而乡镇一级在财政分成方面又处于最不利地位,难免造成乡镇财政困难。另外,社会救济是带有收入分配性质的职能,民兵训练和优抚是为了增强国防,属于全国性公共产品,本应该都由中央政府承担。作为乡镇一级的地方政府,要使他们在没有或很小有转移支付的情况下,完全依靠自己的财力为农村提供良好的公共产品是根本做不到的。

　三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

　作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着建设新农村的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

　(一)更新乡镇政府管理理念 众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己

　 与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。

　(二)规范乡镇政府的职责 现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和...

篇二：乡镇管理体制存在的问题

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　——２ ０ ０ ２ 年９ ＿ 坷乡镇卫生院管理体制存在的问题与改革措施陈敖贵（ 江苏省金坛经济开发区城东卫生院， 江苏盒坛：

　１ ３２０ ０ ）摘要：

　我国乡镇卫生院现行管理体制存在隶属关系不明确、 功能繁多、 财政补偿不足、 职工主人翁意识差、 发展困难、 濒临倒闭、 台作医疗管理模式己不能适应形势发展的要求等问题。

　敌曲颁实行政事分开。

　在乡镇设立卫生行政办公室或防保站行使卫生秆政职能， 卫生院更名为医院或卫生所． 负责单一的医疗工作， 并进行产权制度改革合作医疗实行填村两级卫生组织一体化管理．关键词：

　乡镇卫生院； 合作医疗； 管理体制； 改革中国分类号：

　Ｒ １９ ７ ， Ａ文献标识码：

　Ａ文章编号：

　１６ ７ ｌ一０ ４ ７ ９ （ ２０ ０ ２）０ ３一：

　２２—０ ４Ｐ ｒ ｏ ｂ Ｉｅ ｍ ｓ ｉｎ ｔｈ ｅＭ ａ ｎ ａ ｑ ｅ ｍ ｅｎ ｔ Ｓ Ｖ ｓｔ ｅ ｍ０ｆ Ｔ ｏ ｗ ｎ ｓｈ ｉｐＰ ｕ ｂ ＩｉｃＨ ｅ ａ ｜ｔｈ Ｃ ｅ ｎ ｔｒ ｅ ｓ ａ ｎ ｄ ｔｈ ｅＣ ０ ｕ ｎ ｔｅ 卜 ｍ ｅ ａ ｓｕ ｒ ｅ ｓＣ Ｈ Ｅ ＮＡ ｏ 、 鼢矗（ ｃｋ ｎ ｇ 山‘ｗ 户Ｉ‘６№胁Ⅱ Ｍｏ ｎ ￡ｍ ， 正ｎ ￡彻＆帅ｏ ｍ 如ｎ “７ ｋ ＾ｎ ｉｃ耐ｎ ｎ ＊ 却咐眦勘ｗ ． ， ‘小“ｎ２， ｊ２∞． ｃ“眦ｊＡ ｂ ｓｌｒ ａ ｃ ｔ：

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　如何将大量的卫生行政工作及时地在基层得到解决， 同时又要合理地处理好乡镇卫生院的建设与发展等问题已经客观地摆在面前。

　作者就如何改革乡镇卫生院体制方面存在的问题进行探讨。ｌ存在问题１． １９ 镇卫生院隶属关系不明确， 功能繁多乡镇卫生院是１９ ５８ 年伴随着人民公社成立而陆续诞生的。

　当时完全隶属县卫生局领导， 仅在行政上由地方政府代管， 所在乡镇一般很少或不给予经济上的支持。

　】

　９ ８ ５年根据卫生部文件精神， 将卫生院体制下放给了乡镇， 实行局、 乡镇共管， 以县卫生局为主， 人事、 财务和业务上仍属县卫生局领导。这种管理体制很难说清楚卫生院真正隶属县卫生局还是乡镇政府。

　需要解决的问题有时要同时请示乡镇和卫生局两个部门的领导。

　如果部门之间不协调或意见不统一， 问题就无法解决…。乡镇卫生院目前职能的现状是集医疗、 预防、 保健三职为一体的公有制差额拨款的事业单位， 同级人民政府的卫生行政主管部门， 即乡镇政府的小卫生局。

　但又不同于县卫生局， 县卫生局只管卫生行政， 而不直接管医院， 仅对医院进行行政领导和业务管理， 而乡镇卫生院既有卫生行政的功能， 即担负全乡镇实施初级卫生保健工作并不断完善充实和提高、 台作医疗保健制度的组织和实施、 组织开展农民健康教育和预防保健， 以及计划生育指导等； 又有医院的功能， 即承担了一个地区群众的医疗服务任务。

　卫生行政工作是政府行为， 目前卫生院是乡镇政府的卫生行政职能部门， 作为院长， 大量的卫生行政工作必须要做， 同时又要把医院管理好， 保证医疗质量和安全， 把效益搞上去， 保证几十乃至上百人的吃　　万方数据

　第３ 粥总第８ 期南京医科＾学学报（ 社会科学版）２业！

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　兰！三。饭和福利， 咀及考虑医院的建设和发展等问题。

　结果往往是卫生行政工作未能按要求抓好， 医院也没有管好． 医院出现了收入低、 分配少、 积累难、 发展慢的实际状况。

　由于卫生行政工作是既花钱又费力， 院长不能不把主要精力放在医院的业务和发展上， 因此卫生行政方面的工作难免受到影响。１． ２； 镇卫生院目前存在的问题１． ２１财政投入不足中共中央国务院１９ ９ ７ 年１月 １５日《关于卫生改革与发展的决定》 第３２条规定：

　“中央和地方政府对卫生事业的投入， 要随着经济发展逐年增加， 增加幅度不低于财政支出的增长幅度， 政府举办的各类卫生机构的基本建设， 大型设备的购置和维修由政府按区域卫生规划的要求给予安排； 离退休人员费用和卫生人员的医疗保险费用按国家规定予以保证。

　Ⅸ疗机构的经常性支出通过提烘服务取碍部分补偿， 政府根据医疗机构的不同情况及其承担的任务， 对人提经费给予一定的补助， 乡镇卫生院及贫困地区卫生机构的补助水平要适当提高” １” 。

　对此， 中共江苏省委１９ ９ ７ 年５月 １２日苏发【１９ ９ ７ 】

　６ 号文件规定：

　“乡镇卫生院全民所有制人员实行全额补助，集体所有制人员按不低于人员经费的６ ０ ％给予补助” 。

　但据了解， 大部分地区均未能落实。

　金坛市仍按１９ ９ ５年以前全民所有制人员每人每年３ ６ ４ ０ 元， 集体所有制人员每人每年２ ４ ７ ０ 元， 台同制人员每人每年１ ９ ０ ０ 元的标准执行， 平均为２６７ ０ 元， 约占全部人员工资总额的２０ ％左右， 离退休人员的工资由社会劳动保障部门发放， 养老保险由财政补助， 全民所有制的乡镇卫生院职工的医疗保险由财政补助，而属集体所有制的乡镇卫生院占人员工资总数１７ ％的医疗保险金、 失业保险金、 住房公积金仍由本单位承担。

　据悉， 金坛市这种财政补偿标准在全国仍属较高， 有的地区更少或不补助。１． ２． ２； 镇卫生院内部存在的问题由于农村医疗市场不规范， 台作医疗大部分解体， 乡村医生个人承包和非法行医者干扰了正常的医疗秩序， 出现了乡镇卫生院大病看不了， 小病看不到的局面。

　门诊住院病人逐年减少， 业务收入不升反降； 医院人员增加过多， 工资、 社会保障费用逐年增加， 导致整体效益下降； 加之院长和医务人员的素质不高， 主人翁意识差， 铁饭碗、 平均主义、 大锅饭的思想严重， 职工未能真正有效地参与民主管理与监督；分配上不考虑积累和扩大再生产， 搞短期行为， 责任制上负盈不负亏， 导致了资金匮乏， 凝聚力缺乏， 职工的积极性调动不起来， 医疗水平低下， 无竞争力，房屋、 设备条件差， 一直无法得到改善。

　据报道：

　部分地区形成“三三制” ， 即三分之一名存实亡， 呈关闭态势； 三分之一勉强维持（ 只能兑现工作人员的部分工资）； 三分之一能正常运转…。

　根据金坛市２０ ０ １年度２３所乡镇卫生院财务报表分析表明：

　全市有结余的单位仅８ 所（ 财政拨款除外）， 人均结余３９ ０ ～ｌ３ ６ ２ ４元， 加上财政拨款结余的有６ 所， 人均结余３ ２ ０ ０ ．５７ ０ ０ 元， 加财政拨款亏损的有９ 所， 人均亏损１１４ ２、６０ １７ 元， 好于经济欠发达地区。１． ３合作医疗管理方面存在的问题由于７ ０ 年代末８ ０ 年代初， 我国农村经济体制的重大变革对乡村级卫生纰织产生ｒ 重大影响， 近几年实行的乡村区域规划凋整后出现了一村数搴．原有的村卫生室规划不合理， 服务半径小， 科室设置不符合要求， 装备不全， 乡村医生从伍文化及业务素质低下， 年龄结构老化， 工资待遇得不到落实， 有的地区将集体办的村卫生室转变为由乡村医生个人承包的形式运行， 与个体行医差不多， 都是独立核算、自负盈亏。

　有的且自购药品， 超范围医疗， 医疗事故频繁发生， 这种个体和个人承包的价值取向使得乡镇卫生院本应行使的对村卫生室行政管理职能不能正常行使” ｌ。

　传统的村办镇管、 保小病不保大病的合作医疗管理模式显然已经过时。

　合作医疗筹资模式也发生了改变。

　原有的合作医疗筹资模式各地区差异很大。

　根据“中国农村健康研究所” 介绍四川省简阳县１３个行政村１９ ９ ０ 年和１９ ９ １年间的四种筹资模式为：

　非统筹一市场式（ 自愿参加、 逐户交纳）、 任务合同式（ 由乡镇政府下达任务。

　村干部逐户收缴）、半统筹式、 完全统筹式（ 由乡镇人大会议通过， 部分或全部纳人上缴合同， 由村干部、 片会计年末收缴），结果显示：

　不同的筹资模式， 其参与率各不相同， 非统筹一市场式最低为６ ０ ． ３％， 任务台同式为８ ６ ． ９ ％， 半统筹式为８ ３． ９ ％， 完全统筹式最高为９ ７ ． ８ ％…。

　但近２年我省已实行了农村税费改革， 合作医疗资金不允许纳入合同， 只能采取非统筹一市场式， 根据农户自愿， 年末、 年初由村干部和乡村医生逐户上门收缴。

　通过对目前为数不多仍保留传统合作医疗筹资方式的地区了解发现， 参与率呈逐年下降的趋势， 由前几年的７ ０ ％以上下降到２０ ０ １年的５０ ％左右。２改革措施２． １设立乡镇卫生行政办公室或防保站对于乡镇卫生院的隶属关系和功能繁多问题，　　万方数据

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　京匝科大卞７ 报一｝Ｌ 会科学版）Ａ Ｃ Ｉ’ Ａ Ｕ Ｎ Ｉ～Ｅ Ｈ 吲ｒ Ａｒ ｈ Ｍ Ｅ Ｄ Ｉ Ｃ ｌ＾ Ａ ｌＳ Ｎ Ａ Ｍ ｌＮ Ｃ Ｉｓｎ Ｐ ； ａ ｌ ｍ 州¨建议实行对农村基层卫生管理体制长期存在的政事ｆ 、 分状况进行改革． 按照“政事分开、 职责分明” 的原则， 将卫生行政管理工作从县卫生院中分离出去， 在乡镇设立ｐ 生行政办公室或防保站， 卫生院虹名为段院或卫， ￡ 所， 各司其职：

　分离后的卫生行政办公事或防保站直接受乡镇政府的领导， 负责４ ｘ 乡镇的丑ｑ ：

　行政管理和预防保健等工作， 地点设在乡镇政府内或另择， 在、 【ｋ 务上接受上级主管部门的指导。

　这一机构作为乡镇政府真正职能部门， 起乡镇的小卫生局作川， 人员编制视具体情况而定， 各项ｊ二作纳入政圩『ｆ １杯等桉。

　再把各乡镇卫生院目前的防保】

　：

　作分离出去． 山乡镇卫生行政办公章直接领导， 专门负责卒乡镳・…｝的防保和合作医疗等项外勤工作， 在遇刮足吠ｋ 疫时接《传染病防治法》 的要求， 由其他乡” ｌＪ乍÷Ｊｌ织共同配合， 在条件不成熟的地方也ａＪ＿ 以实行一个医院挂两块牌子， 把外勤人员与医院临床睡疗人员分开， 独立合算． 从事防保的人员由政府全颉拨款按照国务院体改办等部门《关于农村卫生改椎与发展指导意见的通知》 精神， 乡镇卫生院机构上¨ 到县级人民政府管理． 经费、 预算、 指标相应上划到县绒财政， 对政府举办的乡镇卫生院机构给ｆ 定额和定项补助。２． ２积极稳妥地进行｝镇卫生院产权制度的改革按照《关于农村卫生改革与发展指导意见》 中“坚持以公有制为主导， 鼓励多种经济成分共同发展的娘划” 精神， 积极稳妥地进行乡镇卫生院产权制度改革， 根据各地区实际， 乡镇卫生院可以由政府或集体举办， 也可以台作经营， 逐步用多元化的投资方式替代农村卫生机构单一的公有制形式。２． ２． １首先是选好院长实践证明， 影响卫生院经营成败的重要因素之一是有没有善于管理的院长， 一个院长救活一所卫生院的例子举不胜举。

　按照公开、 平等、 竞争、 择优的原则， 改革卫生院院长的委任制， 引入直接聘任、 招标聘任、 推选聘任等多种任用方式， 在全县或更大范围内招聘事业心强、 作风正派、 懂技术、 善管理的大专以上和主治医师以上职称的优秀人才担任院长“１， 并对他们进行管理技能和政策、 法律、 法规、 财务等知识的培训， 以提高卫生院院长的经营管理水平， 并适当提高其待遇， 实行任期目标责任制和任期目标效益工资制。２． ２ ２合作制经营（ 股份制、 股份合作制）以政府、 集体、 内部职工共同出资为前提条件，以劳动联合为基础， 用股份制的管理方法， 实现劳动销ｌ蚺总第Ｈ 蚓２【）（ 】

　二ｉ｛ ９ 月联台为主， 资本为辅的！

　｝。

　｛ 理形式， 将乡镇ＩＪｑ ：

　院的资产分为国家股、 集体岐ｎ ｉ职工个人股， ‘！¨ － 收‘、组成董事会， 决定全院重大事项。

　让职工交纳胜垒带资上岗， 把内部职工的各种闲散资金聚巢起来， 成为医院长期的周转资金， 缱压院逐步走向ｎ 筹资金、 自我积累、 自主经营、 自负盈亏， 与职１， 利筛共享、 风险共担， 使“院兴我荣、 院轻我耻” 更ｊ ０ 彳 丁实际意义。

　这种“医院兴旺大家有榀川享， 医院‘贫血’ 大家郡有症状” 的运行机制， 可电钎地激发职工刘股份资奉利益的期望感和股份资本风险的文侄感， 从而增强单位的凝聚力。２． ２． ３资产转让、 租赁经营对农村实行撤乡并镇后． 在保证一个建制镇有一所政府或集体办的公立乡镇卫生院的基础ｒ ， 可列那些多出来爿 长期经营不善的乡镇卫牛院实行整体或部分资产转让， 通过招标的形式， 转ｉｆ ＝ 或手｝ｉ赁给卫生院职工个人经营， 具体做法是“动产， ：

　断． 不动产租赁， 保防保， 放医疗、 分线管理、 自主经营” ， 乡镇卫生院固定及无形资产产权不变， 继续享受有关税费优惠政策和财政补助。

　转让或租赁后， 使卫生院成为独立法人实体， 在编职工一律与原单位解除劳动关系， 人事关系交县人事代理中心代理， 转让价款除去改制成本后， 专项用于卫生事业发展和改革遗留问题的处理， 经营者享有经营结余的收益和承担经营亏损的风险。２ ２． ４改制关于一个建制镇要不要保留一所国家或集｛ 本举办的乡镇卫生院问题， 笔者认为应视情况而定， 乡镇设立卫生行政办或防保站， 落实卫生行政和防保等工作后， 在优化农村卫生资源配置的原则指导下， 也可采取撤消、 合并、 转制等形式， 进行资源重组， 鼓励投资者通过收购重组等方式， 举办营利性医疗机构或民办非营利性医疗机构。

　但是， 政府卫生行政部门必须对改制后的乡镇卫生院进一步加强管理． 切不可一推了之、 一卖了之， 要变办医院为管医院。２． ３合作医疗实行镇村两级卫生机构一体化管理针对合作医疗管理模式与体制方面存在的问题， 笔者认为应主动适应社会主义市场经济要求， 遵循卫生事业本身的客观规律， 以保障农村居民健康为根本目的， 对村级卫生组织进行重新优化组合， 改变过去那种村办院管的传统管理模式， 实行镇村两级卫生机构一体化管理。

　在条件成熟的地区实行院办院管的形式， 法人代表由卫生院担任． 卫生院直接（ 下转第２３０ 页）　　万方数据

　南京医科大学学报（ 社仝科学版】２３０ ‘Ａ ｃ Ｔ Ａ ｕＮ Ｉｖ Ｆ Ｒ ｓｒ ｒ Ａ Ｔ ｌｓ川：

　Ｄ ＩｃＩＮ Ａ ｕ ｓ Ｎ Ａ Ｎ ＪＩ Ｎ Ｇ （ ｓｏ ｃ ｌ出ｓｃ ｊｅ ｎ ｃ ｅ第３ 期总第８ 期２ ０ ０ ２ 年９ 月白的写作； 应该对认识和理解世界、 社会和我们自身的方法具有一种判断鉴别的能力； 必须对自己的文化和其他文化有一个广阔的视野， 并在这样的考虑之下安排自己的生活； 了解并思考道德和伦理问题．在作道德选择时具有正确判断的能力； 在某些知识领域应、 ’ 具有较高的专...

篇三：乡镇管理体制存在的问题

　毕

　业

　论

　文

　 乡 镇行政管理体制改革存在问题与对策研究

　 ***

　专业：行政管理

　主考学校：

　＿＿兰州大学＿ ＿＿准考证号：…………指导教师姓名职称：…… 讲师

　 甘肃省高等教育自学考试办公室印制 2013 年 4 月 8 日

　行政管理专业

　本科论文 XX 专业

　 乡 镇行政管理体制改革存在问题与对策研究 Research on the problems and Countermeasures of township administrative system reform

　 ……

　目

　 录 内 容摘要… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … I 正文目 录…………………………………………………………………II 一、 我国乡 镇行政体制改革的背景………………………………………3 （一）

　现行财政体制下乡镇财政收入严重不足……………………4 （二）

　压力型行政体制下乡 镇的行政表现…………………………4 二、 乡 镇行政体制改革的依据和出发点…………………………………5 三、 当前我国乡 镇行政体制存在的主要问题……………………………6 （一）

　乡 镇行政区划不合理…………………………………………6 （二）

　乡 镇行政管理方式落后………………………………………6 （三）

　政府职能庞杂、 错位…………………………………………7 （四）

　党政不分、 政事不分…………………………………………7 四、 深化我国乡 镇行政体制改革的措施…………………………………8 （一）

　大力发展农村经济……………………………………………8 （二）

　培育农村自治组织……………………………………………8 （三）

　深化以职能转变为核心的乡 镇政府管理体制改革…………9 （四）

　完善县乡 财政管理体制， 建立农村公共财政体制…………9 参考文献…………………………………………………………………Ⅲ 后记………………………………………………………………………Ⅳ

　乡镇行政管理体制改革存在的问题与对策研究 （***）

　[摘要]：

　随着我国社会经济市场化、 农村城镇化进程不断加快， 大量农民工进城务工， 使得农村经济、 社会、 文化、 生活发生了 深刻变化。

　乡 镇政府是我国最基层的政权， 乡 镇行政管理体制改革成功与否， 关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。

　本文通过对我国乡 镇行政体制改革进行分析， 探索乡 镇深化改革的道路。

　文章首先分析了 我国当前乡 镇行政管理体制改革背景， 接着分析了现行体制存在的弊端，

　然后纵观我国乡 镇行政管理体制的总体演变， 针对目 前乡 镇行政管理体制改革出现的问题， 总结出基本的经验和教训， 在此基础上文章提出了 我国乡 镇行政管理体制改革的目 标与措施。

　[关键词]：

　乡 镇； 行政管理； 体制改革

　一、 我国乡 镇行政体制改革的背景 乡 镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织， 与其它地方政府相比， 更多地行使管理基层地方公共事务的职能， 在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。

　它与广大农民群众有着广泛、 直接、 密切的联系， 因而，成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。

　农业、 农村和农民问题， 始终是关系我国经济和社会发展的重大问题， 它对乡 镇政府的行政能力提出了新的要求。

　如何适应形势发展的需要， 提高乡 镇政府的公共管理水平， 推动社会主义新农村建设， 便成为当前迫切需要解决的问题。

　（-）

　现行财政体制下乡 镇财政收入严重不足 1994 年建立的财政管理体制重新界定了中央、 地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力， 明确了各级政府的责、 权、 钱。

　原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架， 但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展， 财权与事权划分模式出现了两相背离格局。

　省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入， 致使县、 乡 财政赤字增加。

　同时乡 镇政府基本事权并未减少， 反而有所增加。

　乡 镇政府除了 要提供区域性公共物品、 落实中央的政策执行上级政府分派的任务， 还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可支配的经济利益) 。

　乡 镇政府财权与事权的不对称严重制约了 其作为能力。

　税费改革后， 尤其是取消农业税以来， 这种矛盾更为突出， 以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡 镇财政沦为“吃饭财政” ， 仅能维持乡 镇政府生存。

　乡 镇财政收入不足可以有两种解释：

　绝对不足和相对不足。

　绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后， 乡 镇财政收入减少， 无法维持基本呈刚性的财政支出， 乡 镇行政缺乏效率。

　相对不足是指农业型乡 镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡 镇行政机构， 而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。

　这就决定了 解决农业型乡 镇财政危机的两种途径：

　增加乡 镇可支配财力或减少用于维持乡 镇政府运转的资金， 相对增加用于履行其正常职能所需资源。

　后者是属于行政体制改革的范畴。

　（二）

　压力型行政体制下乡 镇的行政表现

　在单一制和统一领导的国家治理体系下， 乡 镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。

　在政绩考核“一票否决” 的压力下， 乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目 繁多的各项达标， 如“普六” 、“普九” 、 教育“双基” 达标、 计生服务站达标、 油路村村通、 各种活动室达标等。

　这些事权的下放不仅导致了乡 镇政府职能范围的扩大， 而且直接推动了乡 镇政府机构和人员的膨胀。

　相应地， 作为国家政权体系的基层组织， 乡 镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

　另外， 乡 镇政府往往表现出很强的自 我扩张惯性， 经常将权力伸展到职能之外， 导致机构和人员编制的扩张。

　它又表现出明显的“自我满足” 、 “自我服务”的特性， 致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

　二、 乡 镇行政体制改革的依据和出发点 作为国家政治体制改革的一部分， 乡 镇行政体制改革不应仅局限于解决乡 镇层面上的矛盾和问题， 还应符合国家治理和农村经济社会发展的需要。

　国家需要一个稳定发展的乡 村社会， 对“三农” 问题的关注正基于此。

　国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡 村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化) 。

　而乡 村社会中农民最关注的价值是共同富裕， 是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。

　乡 镇的行政体制改革， 需要一种宽宏的视角以考察乡 镇政府存在的必要性及职能定位。

　过分关注于乡 镇政府层面上的矛盾， 或许能够解决矛盾， 但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。

　撤销乡 镇政府或许可以解决乡 镇层面上的某些矛盾， 但并不能满足需要。

　此举与其说是政府对农民的解放， 不如说是政府对农民的抛弃。

　伴随着农民负担的减轻， 农村的社会问题同时交还给农民。

　这种方案的实质是放任农民自治， 但考察一下目 前的社会形势和农村现实就会发现， 这并不现实。

　如果承认乡 镇政府具有存在的必要性， 那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之， 乡 镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：

　基于国家治理和农村社会经济发展的需要， 乡 镇政府应履行以下基本职能：

　第一， 提供区域性公共产品和公共服务。

　这是乡 镇基层政府存在的义理性基础。

　乡 镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责， 诸如治安、 农村教育、 小型水利设施、 乡 村道路建设、 社

　会救济、 社区环境、 卫生防疫等。

　第二， 执行上级政府分派的任务， 履行基本管理职责。

　在单一制下， 垂直的行政体制具有整合社会的功能。

　这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡 镇政府实现的。

　乡 镇政府还必须履行其基本管理职责， 如户口登记、 救灾优抚、 人口与计划生育、 土地管理等。第三， 服务农村经济发展。

　乡 镇政府担负着繁杂的管理职责和任务， 无力也不应为经济增长目标负责， 但是乡 镇政府应该介入推动农村经济发展。

　分散的、 个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。

　根据奥尔森的理论， 分散的农民实现自组织并不容易。

　乡 镇政府一方面可以推动乡 村经济性自 组织建设， 另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。

　如果说乡 村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府) ， 那么， 在小共同体缺失而又亟需发展的时期， 则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。

　第四， 依法指导村民委员会的工作， 通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。

　综上所述， 乡 镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡 镇政府层面的矛盾。

　乡 镇需要的是有效的有为的乡 镇基层政府， 而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡 镇政府。

　三、 当前我国乡 镇行政体制存在的主要问题 现行的乡 镇行政管理体制为我国农村的发展做出了 重要贡献， 但仍然存在着许多弊端， 这些弊端严重影响了我国乡 镇职能的发展， 阻碍了我国社会经济的发展。

　笔者认为当前我国乡 镇行政管理体制存在的问题， 主要表现在以下四个方面：

　（一）

　乡 镇行政区划不合理 1983 年， 改革人民公社体制、 恢复乡 镇建制以后， 各地在 90 年代初期对乡 镇规模已进行过较大幅度的调整。

　但在市场经济的新形势下， 一些地方乡 镇规模偏小的问题仍然很突出。

　目前全国 21000 多个建制镇中。

　3 万人以下的乡 镇占大多数，人口密度很高的东、 中部地区有些镇也只有一两万人。

　乡 镇规模小， 乡 镇个数就多， 乡 镇政府机构设置和人员编制也随之增加， 直接加重了国家财政和农民负担。

　此外， 乡 镇规模小不利于城镇化的发展， 不利于乡 镇企业和农村人口就地向城镇转移。

　据统计全国 2000 万家乡 镇企业中， 仅有很少分布在建制镇上， 90％以

　上的企业分散在农村， 农村的工业化长期与城镇化发展相脱节， 不能形成城镇的集聚效应， 这是我国城镇化进程滞后的一个重要原因。

　（二）

　乡 镇行政管理方式落后 众所周知， 在传统的计划经济体制时期形成的行政管理体制和管理方法并未有根本上的转变， 乡 镇政府职能界定不清的现象仍然相当普遍。

　不少乡 镇在市场经济条件下， 仍沿用传统的行政手段、 计划经济模式对村委会创办的某些生产、服务项目 指手画脚， 对农民的各种经营活动给予行政指令， 却不提供相应的生产、流通、 技术方面的信息。

　其次， 由于乡 镇主要领导和各部都直接介人生产和经营活动， 使乡 镇政府在一定程度上丧失了作为辖区内各项事业全面发展的决策者和规划者、 各种利益的协调者、 对工农业生产及经营活动的调控者和监控者的功能。

　政府职能界定不清必然会导致乡 镇行致工作方式上的一系列问题， 诸如依靠行政命令， 工作方法单一， 制度不健全， 主观随意性大， 管理缺乏规范， 甚至出现严重破坏法制的现象。

　（三）

　政府职能庞杂、 错位 1. 乡 镇职能泛化 政府管的事情越来越多， 政治、 经济、 文化、 社会无所不包， 收税收费、 招商引资、 计划生育、 社会治安无所不干， 如同一个全能的政府。

　有的乡 镇职能错位、 政企不分， 既是财产所有者代表、 又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。

　有的在发展经济中职能越位， 强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、 发展经济。

　2. 乡 镇机构设置重叠 机构设置的不合理， 必然导致职能错位； 责任分工的不合理， 必然导致职能错位、 越位或不到位， 甚至产生违法行政行为。

　3. 由于权责不一致， 弱化了乡 镇应有的职能 乡 镇在职能职责方面存在的一些问题出现在乡 镇， 而根源却在上级部门。

　有的上级部门偏离了责权一致的原则， 通过行政命令和资源配置权， 把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡 镇， 使乡 镇疲于应对若干的“一票否决制” ， 弱化了应有的社会管理和公共服务职能。

　（四）

　党政不分、 政事不分

　党政不分， 主要表现为党委一元化领导与乡 镇长负责制之间的关系处理不够好。

　按照规定， 乡 镇行政工作实行的是行政首长负责制。

　党委对政府工作实施领导主要是把宏观、 把方向， 做好统揽和协调工作。

　但事实上， 在乡 镇一级， 党委与政府基本上是混在一起的， 几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、 同等考核。

　以党代政、 党政不分的现象较为普遍。

　这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目 标是格格不入的。

　同时， 在乡 镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、 政事不分等问题。

　由于职能界定不清晰， 部分事业单位严重依赖业务主管部门， 业务上主管部门怎么说就怎么做， 经费上有财政拨款作保障， 人员也由主管部门统一安排， 实际上成了主管部门的附属物， 造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识， 并且不能独立承担民事责任和法律责任， 从而使这些事业单位法人意识淡薄、 责任意识淡薄。

　四、 深化我国乡 镇行政体制改革的措施 乡 镇的行政体制改革应符合国家治理和乡 村社会经济发展的需要， 其基本方向应是强化乡 镇政府的有效性。

　因此需要认清乡 镇政府的价值， 需要审视讨论较为激进的改革方案。

　笔者认为， 我国乡 镇行政管理体制改革应从以下几个方面...

篇四：乡镇管理体制存在的问题

　[论文关键词]乡镇行政机关行政权规范措施

　[论文摘要]如何规范乡 镇行政机关行使行政权， 这是当前全面推进依法行政的主要任务和目标。

　由于种种原因， 乡 镇行政机关在行使行政权中存在着用法错误、 越权、 -d"rJ~职权、违反法定程序等问题， 必须采取加强行政立法建设、 普法教育、 强化法制监督等措施加以解决， 以此推进依法行政工作的顺利进行。

　 一、 当前乡镇行政机关在行政权力的行使中存在的主要问题

　(一) 适用法律错误或违法适用法律

　一些行政机关在所作出的裁决书中引用法律条文不准确、 不全， 或虽写明所适用的法律、法规名称， 但没有写明具体条款， 有的甚至连法律、 法规的名称也未写。

　在制订和实施乡镇行政管理规范性文件上， 存在与法律、 法规及规章相抵触的情况。

　 (二) 超越职权行使行政权

　行政机关的法定职权是由部门管辖权、 级别管辖权、 地域管辖权和法定事务管辖权四个方面的职权构成的。

　行政机关在行使职权时， 超出任何一个方面的职权， 均构成超越职权。如根据《土地管理法》 规定， 任何单位和个人进行建设， 需要征用土地的， 由省、 自治区、直辖市人民政府以上批准。

　但某乡 人民政府在未办理任何审批手续的情况下， 即以一级政府的名义强行征用某集体所有的土地 8． 5 亩， 用于建教学楼和幼儿园， 这是明显的超越职权范围行使行政权的例子。

　 (三) 在行政权行使中滥用职权

　目前滥用职权普遍存在如下三种情况：

　(1) 目的不良。

　即乡镇行政机关及其工作人员明知自己的行为违背或者偏离法律、 法规的目的或者原则。

　基于其个人或者小团体利益， 仍作出不合理的具体行政行为。

　(2) 不适当考虑。

　即乡镇行政机关及其工作人员在作出具体行政行为时未考虑应当考虑的因素或者考虑了 不应当考虑的因素， 作出不合理的具体行政行为。

　(3)反复无常。

　即乡镇行政机关及其工作人员对同种情况的案件在情势未发生变化的情况下， 无标准地反复变化， 使行政相对人无所适从， 从而引发纠纷。

　 (四】

　违反法定程序

　这主要体现在：

　(1) 作出的具体行政行为适用程序种类错误。

　例如， 《行政处罚法》 明确规定， 行政机关作出什么样的行政处罚应当采用简易程序、 一般程序、 听证程序。

　如果行政机关未按照《行政处罚法》 的规定， 对应采取一般程序作出处罚决定的， 却采取了简易程序作出处罚决定， 或对应采用听证程序作出处罚决定的， 却采用一般程序作出处罚决定， 均属于违反法定程序。

　(2) 作出的原具体行政行为应当采取要式行为， 却采取了非要式行为。

　例如，《行政处罚法》 明确规定， 行政机关对行政相对人作出行政处罚必须是书面形式， 不能采取口头形式。

　如果缺少书面决定书， 必然违反法定程序。

　(3) 作出具体行政行为的过程中出现程序违法。

　例如，《行政处罚法》 规定， 按照一般程序作出的行政处罚决定， 其程序为：

　一是先进行调查取证； 二是听取当事人的陈述和申辩； 三是由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定。

　如果缺少其中任何一个步骤， 即属程序违法。

　(4) 作出具体行政行为的过程中颠倒了顺序。

　如存在先裁决后取证、 裁决后才告知行政管理相对人有陈述和申辩的权利、 先执行后裁决等情形。

　(5) 在法定期限内未实施行政行为和未履行法定职责。

　二、 乡镇行政机关存在违法行政问题的原因分析

　(一) 法律体系的不完善。

　是依法行政不可避免的困境

　依法行政的基础是立法。

　长期以来， 由于我国法制不够健全， 行政管理方面更显薄弱和落后。

　这主要表现在两个方面：

　一方面， 许多领域未立法， 缺少必要的法律、 规章， 由此使

　这些领域的管理无法可依、 无章可循， 造成了管理的低效率、 无序和混乱； 另一方面， 已制定和颁布的法律、 规章不够协调统一， 多有制肘， 相互矛盾， 影响了法律、 法规的实施及其作用的发挥。

　 (二) 乡镇行政机关执法人员素质不高。

　缺乏基本的法律知识， 使依法行政难以落实到具体工作中

　依法行政的重点在执法， 执法的成败首先决定于执法者的素质。

　长期以来， 相当一部分乡 镇行政机关的领导者和工作人员法律意识淡薄， 片面地认为政府就是专门行使权力、 管理社会的， 没有真正认识到依法行政首先是依法治官、 治权， 依法规范政府和政府公职人员的行为。

　在主观上把依法行政当成一种摆设， 往往讲起来重要， 做起来次要， 急起来不要； 在实际工作中有法不依、 执法不严、 违法不究的现象时有发生、 屡禁不止， 存在着大量的与依法行政相左甚至是背道而驰的做法。

　政府不作为、 乱作为乃至胡作非为的现象依然十分突出。这在很大程度上严重影响到了法律的实施。

　 (三) 监督机制不够完善。

　广大人民群众和行政管理相对人在依法行政中的监督作用受到限制， 参与依法行政的积极性不高

　依法行政离不开完善的监督机制， 实践已经证明， 不受监督的权力必然导致腐败。

　河北省国家税务局原局长李真蜕变为腐败分子之后， 曾有过深刻的反省：

　如果我们的法制监督到位， 哪怕对其执掌的权力有个最起码的制约和限制， 也许其就不会出事。

　在这里， 我们不否认其有某种推脱世界观改造的责任， 但也确实道出了令世人警醒的话：

　依法行政离不开监督机制。

　虽然现在我们的监督机制包括人大监督、 政协的民主监督、 司法监督、 复议监督、 层级监督、 专门监督、 社会监督等等， 可谓名目繁多， 可是监督的体制不严密， 出现许多漏洞，有的甚至形同虚设。

　以群众监督为例：

　首先， 许多地方政府行政机关及其工作人员认识不到位， 认为依法行政就是政府用法律来管老百姓， 而不是用来管政府。

　因此在具体行政活动中出现了不愿意接受群众监督的种种现象。

　缺乏群众监督和支持， 已经成为乡镇行政机关推进依法行政的一大难题。

　其次， 行政管理相对人不配合。

　因受千百年来官民对立思想的影响，以及利益因素的制约， 很多行政管理相对人在涉及具体行政行为时总是自觉或不自觉地站到行政管理者的对立面， 加上行政管理者管理方式简单粗暴， 态度蛮横， 甚至无中生有， 故意找茬， 这就人为地加剧了管理者与被管理者对立程度。

　 三、 切实推进乡镇行政机关依法行政工作的对策

　当前我国经济已进入一个新的快速增长期， 为了给我国经济社会的全面、 协调、 可持续发展创造一个良好的法制环境， 提供有力的法制保障， 2004 年 4 月， 国务院根据党的十六大确定的法制建设方针， 颁布了《全面推进依法行政实施纲要》， 提出了全面推进依法行政、 建设法制政府的目标、 任务和措施， 提示了当前依法行政工作必须抓好的立法、 行政执法、 执法监督三个关键环节， 提出了合法行政、 合理行政、 程序正当、 高效便民、 诚实守信、 权责统一的六条基本要求。

　这是当前依法行政工作的指针， 也是推进乡镇行政机关行政工作的措施对策。

　I 一) 加强行政立法建设

　现代行政管理要求有完备的法律制度来维持和巩固各种管理权威和管理效能， 而有法可依则是依法行政的前提， 没有法就没有行政所依据的基础。

　具体来说， 一是做好原有法律、法规的整理工作。

　由于行政管理法规庞杂繁多， 特别是经济体制和政治体制改革进程加快，为适应改革的要求， 必须加强对原有行政管理法规的整理分类并加以系统审查研究， 根据实际情况进行整理、 修改补充、 合并保留、 废止更新， 杜绝零乱错杂、 重复出现， 甚至相互抵触的现象。

　二是为了使依法行政的原则真正贯彻执行， 要加快制定一系列新的法律规范。

　在完善经济调节、 市场监督方面立法的同时， 更加重视社会管理和公共服务方面的立法。

　要加快制定行政组织法、 行政编制法、 行政程序法， 用法律手段控制机构的设置和人员编制， 使行政管理工作程序规范化、 制度化， 确保国家行政机关的活动和组织建设有法律依据。

　 (=) 坚持“以人为本”， 加大行政机关全员培

　训力度和全民普法力度， 切实提高乡镇行政机关执法人员的道德水准、 法律业务知识和全民的法制意识有法不依、 执法不严、 违法不究、 多头执法、 交叉执法等， 是当前我们需要解决的重中之重的问题， 其中措施之一就是加强培训， 加大普法力度。

　首先， 通过普法和培训， 使乡 镇机关执法人员牢固树立“执政为民” 的思想道德理念， 明确认识依法行政的关键是依法治官而非治民， 是依法治权而非治事。

　通过全员培训方式， 切实克服普法走过场的现象， 克服法盲执法、 执法违法的不正常现象。

　再次， 要加大群众普法力度， 切实提高全民的法制意识。

　要从青少年学龄阶段抓起， 通过电视、 报纸、 广播、 版报、 送法下乡 活动、 案例说法等方式提高群众法律知识水平， 增强法律意识， 配合并监督政府依法行政， 创造良好的法制环境。

　 (三) 坚持“以法为纲”、 诚实守信、 权责统一的原则

　以法为纲， 就是以宪法、 基本法、 法律、 行政法规、 地方性法规、 部门规章和地方规章为行政依据， 严格依法办事。

　以法为纲， 首先， 要区分法与政策的界限。

　党的政策和国家法律虽然有贯通之处， 但其相互区别也是显而易见的。

　法的强制力要大于政策的约束力， 法的约束力较具体， 政策的约束力带有普遍性和抽象性， 在司法实践活动中所适用的是法律条文而不是有一般号召力的政策。

　其次， 坚持以法为纲， 就是坚持法律面前人人平等， 不徇私情，不谋私利， 不畏权势， 公平公正执法。

　再次， 要做到违法必纠， 严肃政纪、 法纪。

　行政机关和工作人员行使法律所赋予的行政职权， 代表国家依法对社会政治、 经济、 文化、 教育、 科技等各方面实施管理， 其职务行为直接关系到法律的尊严， 关系到国家的形象， 关系到人民群众的合法权益的实现。

　由于行政权的特点和执法人员的素质不同， 在行政执法过程中， 存在着有法不依、 执法不严、 执法犯法等现象， 甚至有个别人在执法中搞“权钱交易”、 贪污受贿等， 严重损害了国家行政机关的形象， 侵犯了人民群众的合法权益。

　对这些违法行为或者犯罪行为， 就必须予以严惩， 决不能姑息迁就。

　 坚持诚实守信原则， 就是要求乡镇行政机关及其工作人员要有诚信意识， 忠于国家、 忠于法律， 不出尔反尔、 朝令夕改， 政府作出的具有法律效力的决定， 如果不是因为法定的理由， 并经法定的程序， 不得随意变更或撤销； 如果确实需要变更或撤回， 同样要依照法定的权限和程序进行， 由此而造成行政相对人财产或利益受损害的， 政府行政机关要依法给予补偿。

　 坚持权责统一原则， 就是要求行政机关不仅要依法行使权力， 还要承担有关责任， 使行政机关及其工作人员能自觉遵循市场法则和客观规律， 要有所为， 有所不为， 做到有权必有责、 用权受监督、 违法受追究、 侵权要赔偿， 由计划经济时代的“全能政府”、“管制政府”和“权力政府” 转换为市场经济条件下的“有限政府”、“服务政府” 和“责任政府”。

　 (四) 强化“立法监督” 和“执法监督

　我们的国家是人民当家作主的社会主义国家， 我们的行政权力， 只能来自于人民， 终极目的也只能是为人民服务。

　因此， 必须强化立法监督和执法监督， 真正做到权为民所用、 利为民所谋。

　从立法监督来说， 就是要通过专门的监督机构来清理规范各种“红头文件”， 规定乡 镇行政机关发布的“红头文件”， 要经过科学性和可行性论证， 并应采取听证会、 座谈会等形式， 公开征求各有关方面的意见。

　对于滥批乱发违法违规的“红头文件”， 造成公民权利受损或不良社会影响的， 要追究主要负责人的责任。

　从行政执法监督来说， 除了发挥上述各个方面的监督职责之外， 还要重视人民群众通过行政复议、 行政诉讼等法定渠道， 对乡 镇行政机关具体行政行为的监督， 使权责统一原则得到真正意义的贯彻实施。

　同时要强化监督主体的法律意识、 赋予他们法律上的保障权利， 使他们能够监督、 敢于监督， 真正体现人民民主专政的社会主义民主政治。

　(五) 突出程序合法、 坚持“程序优先”

　 程序是执法公正的基本保障， 行政机关在实施行政管理中， 除了涉及国家机密和依法受保护的商业秘密和个人隐私之外， 都应严格遵循法定程序， 遵循公开、 公平、 公正的原则行使权力。

　在我国的法律传统中， 重实体、 轻程序的影响根深蒂固， 行政主体在执法中也往往是重结果、 轻程序。

　突出“程序优先” 原则， 就是要通过学习和宣传教育， 使广大乡 镇干部牢固地树立“实体处理正确， 程序违法， 其结果也是行政违法” 的意识。

　因此， 必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。当前乡镇行政机关执法人员法律素质和法律业务知识普遍欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。

篇五：乡镇管理体制存在的问题

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　 本科毕业论文

　浅谈乡镇基层行政管理体制

　 院（系）名称

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　二○一四年四月二十七日

　 第一章

　 绪论 ................................................................................................................................. 3 第二章

　乡镇行政管理体制的现状 ............................................................................................... 4 （一）机构设置及管理情况 ................................................................................................... 4 （二）行政运行模式 ............................................................................................................... 4 第三章

　乡镇行政管理体制存在的主要弊端 ............................................................................... 5 (一)职能界定不够明晰 ，乡镇职能广泛化。

　...................................................................... 5 (二)法定职权缺失 ................................................................................................................... 5 (三)公共产品供给短缺 ........................................................................................................... 6 (四)财政危机的普遍性和严重性 ........................................................................................... 6 （五）公务员政绩考核办法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成 ............... 6 第四章 我国乡镇行政管理体制存在问题的原因 ......................................................................... 7 （一）对乡镇政府职能认识不到位 ....................................................................................... 7 （二）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制 ....................................................... 7 （三）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的 ........................................ 错误! 未定义书签。

　第五章

　乡镇行政管理体制改革的具体措施 ................................................ 错误! 未定义书签。

　（一）应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。误 错误!未定义书签。

　（二）、正确定位职能，科学设置机构 .................................................. 错误! 未定义书签。

　1.乡镇机构改革的关键在于转变职能，正确定位职能，科学设置机构。误 错误! 未定义书签。

　2.规范乡镇政府的职责 .................................................................... 错误! 未定义书签。

　（三）加快推进乡镇机构改革，建立科学管理制度[4]

　......................... 错误! 未定义书签。

　1.乡镇机构改革重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政负担人员。

　............................................................................................................ 错误! 未定义书签。

　2.建立科学的管理制度 .................................................................... 错误! 未定义书签。

　（四）理顺事权、财权，加强对乡镇行政权力运行中的监督 ............ 错误! 未定义书签。

　1.整合乡镇范围内的公共资源 ........................................................ 错误! 未定义书签。

　2.理顺乡镇财税管理体制 ................................................................ 错误! 未定义书签。

　（五）探索乡镇深化改革的措施 ............................................................ 错误! 未定义书签。

　 浅谈乡镇基层行政管理体制 【摘要】随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农民工进城务工,使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革成功与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析，探索乡镇深化改革的目标。文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了现行体制存在的弊端， 然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出基本的经验和教训, 在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。

　【关键词】乡镇；行政管理；体制改革

　 第一章

　 绪论 乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,成为当前迫切需要解决的问题。

　我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,

　它身处新农村建设的第一线,将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。

　第二章

　乡镇行政管理体制的现状 为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。[1]

　（一）机构设置及管理情况 乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、安全生产监督管理站、卫生院、中学、中心小校、邮电所等； （二）行政运行模式 乡镇办事处均建有相同的领导机构及内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门、政府机构及企事业单位。

　作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第 107 条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导，但事实上几乎都是领导关系。这种行政运行模式，有的

　专家称之为“乡政村治”体制运行模式。

　第三章

　乡镇行政管理体制存在的主要弊端

　现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。[2]

　( (一 一) ) 职能界定不够明晰 ，乡镇职能广泛化。

　由于法律没有规定乡镇政府具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。乡镇政府在实际工作中千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管理”的原则要求乡镇政府抓好落实。甚至可以说,只要有事,就有乡镇政府的责任,乡镇政府成了全能的政府。

　政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。责任分工的不合理，甚至有的乡镇职能错位、职能越位货不到位等。

　 ( ( 二) ) 法定职权缺失

　 作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但在实际运作中,乡镇很多职能部门都只是上级政府职能部门设立的派出机构。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,行政权力和手段受到限制，部门之间、部门与乡镇之间不协调、不配合，削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

　乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。作为国家在最基层的一级政权，乡镇政府承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务的繁重任务，客观上要求行政的高效率运转。但由于现行乡镇管理体制的条块分割，乡镇政权的职能受到了严重的削弱，致使行政管理很难实现高效运作。

　( ( 三) ) 公共产品供给短缺

　 乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现。我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为: 公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。公共卫生事业急需完善，农村教育现状不容乐观，农村社会保障仍是较为薄弱，文化设施缺乏， 农村技术支持服务能力、农业推广资金投入不足和推广体系不够完善。

　( ( 四) ) 财政危机的普 遍性和严重性

　 乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在不发达地区尤其严重,已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境,有的地方已经影响到基层政权的稳定。农民、农业、农村“三农问题”突出,是造成乡镇政府负债的根本原因。[3]

　（ 五 ）公务员政绩考核办法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成

　目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。

　第四章 我国乡镇行政管理体制存在问题的原因 分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：

　（ 一 ）对乡镇政府职能认识不到位

　由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部应该履行什么职能，对新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上级任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

　（ 二 ）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制

　乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡

篇六：乡镇管理体制存在的问题

　行政管理毕业论文

　 浅谈乡镇行政管理

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　目录 内容摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

　 2 浅谈乡镇行政管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

　 2 一、乡镇管理体制概述 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„

　3 （一）乡镇行政管理体制的直观概念阐述„„„„„„„„„„„

　 3

　（二）乡镇行政管理在国家行政管理中的角色„„„„„„„„„

　 3

　二、我国乡镇行政管理体制存在的主要问题„„„„„„„„„„

　 4 （一）权力不大与责任重大的直接性矛盾„„„„„„„„„„„

　 4 （二）乡镇机构冗事冗员与财政困难的现象突出„„„„„„„„

　 4 （三）以党代政的权利结构层次不合理„„„„„„„„„„„„

　 4 三、现行乡镇管理体制存在问题的原因分析„„„„„„„„„„

　 4 （一）压力型体制造成的责任弊端

　„„„„„„„„„„„„„

　 5 （二）法制建设滞后，冗员冗事摆脱不力„„„„„„„„„„„

　 5 （三）制度变迁难以突破造成的权力结构不合理„„„„„„„„

　 5 （四）职能行使偏差„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„

　 5 （五）公共产品供给短缺„„„„„„„„„„„„„„„„„„

　 6 四、乡镇管理体制优化探讨与前瞻„„„„„„„„„„„„„„

　 7 （一）管理理念：应由行政管理型向服务型转变„„„„„„„„

　 7 （二）财税体制：加强财权减少事权，增加乡镇公共产品供给能力„ 7 （三）民主机制与进程：逐步改革乡镇领导人选举机制„„„„„„ 8 （四）完善执法和监督机制：保障权力在阳光下运行„„„„„„„ 8 五、小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 9 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 9

　 浅谈乡镇行政管理

　 摘要 ：

　社会转型的加速和社会主义市场经济体制的建立，广大农村地区的经济和社会结构正在发生着一系列深刻的变化，出现了诸如乡镇政府财政收支不平衡、工作机构臃肿并且行政管理低效率等突出问题，在一定程度上制约着新农村建设目标的完成。乡镇行政体制应如何建设、怎么创新，使其符合新时期农村建设的要求，弥补自身多方面的不足，实现政府职能转变，促进新农村建设目标的顺利实现，就成为本文研究和考虑的初衷。

　关键词 ：乡镇

　管理体制

　制度建设

　公共机

　 一、乡镇管理体制概述

　（一）乡镇行政管理体制的直观概念阐述

　乡镇行政管理体制是指依据宪法和法律的规定，对乡镇政府系统权力划分、组结构、职能配置、运行机制等的关系模式。它主要包括以下几方面含义：核心内容,乡镇行政权力的划分和乡镇政府职能的配置；组织结构,乡镇行政体制的表现形式；乡镇行政体制与立法体制、司法体制；党委对政府的领导权体现等①，这些因素与各级机关的行政体制也有密切关系，并且对乡镇行政体制也有重大影响。

　 （二）乡镇行政管理在国家行政管理中的角色

　 乡镇行政管理是国家行政管理的重要组成部分，是整个国家行政管理体系中一个不可或缺的、必须予以重视的部分。其一，乡镇行政管理处于整个国家行政管理的基础地位，在基层的贯彻落实最终都要通过乡镇这一级去进行。其二，乡镇行政管理还是整个国家行政管理有机体的基点②。乡镇行政管理作为国家系统中最低一级的管理层次，直接在农村地区集中贯彻国家的各项大政方针政策和指令。其三，乡镇行政管理是国家行政管理大系统的重要组成部分，乡镇行政管理的基本职能是承担着保证党的方针、政策和国家的法律、法令等在本级的有效贯彻执行等等。

　二、我国乡镇行政管理体制存在的主要问题

　（一）权力不大与责任重大的直接性矛盾

　 乡镇政府既要对上直接服从市、县的领导，维护本乡镇的稳定，又要促进本乡镇的发展，同时要担当起为农民提供公共服务以及公共产品的任务。乡镇作为一级政府本来就先天不足，归根到底它不具有完备的政府功能，特别是由于自身的财政能力十分有限，导致缺乏相应的施政能力③。乡镇政府只有无条件地执行上级的决定而缺乏根据实际情况独立决策的权力，对本辖区内事务的管理权限却是极其有限的，有限的权力与重大的责任不对等。在提供公共服务方面，事权大而财权小，这就导致乡镇政府在履行职能时缺乏足够的财力。

　（二）乡镇机构冗事冗员与财政困难的现象突出

　 长期以来，乡镇机构臃肿、人员过多的问题并未得到解决。一般来讲，全国各地乡镇均设有党委、政府和人大，同时设有武装部，多数乡镇党委系统普遍情况下有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人；机构上配置纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会等，并设有党政办、农业办、财贸办、计生办等，再有人大主任、政协组长等职，粗略加来乡镇党政系统行政人员就达七八十人，加上各种临时人员，数量过多，导致部分乡镇矛盾突出。

　（三）以党代政的权利结构层次不合理

　当前多数乡镇政权的管理体制多属于党的一元化领导，乡镇长负责制实际运行不畅，乡镇人大职能严重不能很好的突出。国家对乡镇政府的行政化控制最终出现一种党组织行政化、权力化的现象，并广泛存在④。早在党的十二大政治报告中就指出要把党政分开作为今后政治体制改革的首要任务。改革的理念一直提倡，但实际上并没有较好的贯彻执行。现在我国乡镇党委、人大、政府之间存在着权利结构层次不合理，工作中权责不清、职能交叉、处理事情效率过低等问题。

　三、现行乡镇管理体制存在问题的原因分析

　 （一）压力型体制造成的责任弊端 所谓压力型体制，指的是在中国政治体系中，地方政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项任务而将行政命令与物质刺激结合起来的有机

　组合⑤。下达的指令后一般都要加码，将各项计划指标按一定比例放大，然后再分解给所辖各下级政府，下级政府接到指令后，再次放大，最后落到乡镇政府头上。为完成上级政府与部门下达的各项任务，在采取强制甚至暴力手段完成任务的同时，乡镇干部也常常采取制假和谎报的办法以应付上级的检查。最终可能会导致措施不当，可能引起了人民群众的反感，也直接损害了国家权威。

　(二）法制建设滞后，冗员冗事摆脱不力

　 当前，我国的许多法律制度还不健全，需要制定与完善，特别是政治体制方面的制度更需要健全。由于行政立法的滞后性，使得行政组织、职能、编制和各种程序等都缺少一种完善的法律依据。特别是在机构和人员编制管理上这种状况更为突出，一般表现为：主要领导人拍板决定机构编制，常常因主要领导人的改变或主要领导人的看法决定做出选择。种做法直接后果，就是机构和人员在短时期内得到迅速增加，中央提出的改革措施，往往由于人治作怪，改革总是重复以前的老路。事实证明，乡镇行政体制改革成果仅靠少数部分举措是不能实现的，只有依靠健全的法律制度才能保证改革的成果。

　 （三）制度变迁难以突破造成的权力结构不合理

　 制度变迁总是摆脱不了旧体制的惯性约束，从而使“路径依赖”成为制度变迁的障碍，甚至还会被锁定在某种无效率的状态。一旦进入该状态，要脱身而出就变得十分困难⑥。在原制度体制下形成了既得利益的压力集团，他们对这种制度有着强烈的需求，认为新制度的推行将使自己的利益受损，就会千方百计阻挠制度变迁的进程，甚至使得制度变迁成为不可能，一种无效率的制度就会长期存在。而一般情况下行政体制改革大多采取强制性的以政府为主体的自上而下制度改革，改革过程中忽视民众的参与，甚至压制群众的利益表达，使改革缺乏一定的群众基础。

　（四）职能行使偏差

　按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有 规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式, 已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段 介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付 “中心工作” ,达标检 查验收。乡

　镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时 间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。

　另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上 人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、 计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、 政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。

　在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权 力手段,结果导致越权执法、 违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低 政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

　（五）公共产品供给短缺

　乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农 补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为: 1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有 261 个乡 镇、5. 4 万个村不通公路;在全国 104. 3 万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有 92. 3 万公里,占 88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生 存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不 合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。

　2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费 12 元,仅为城市人均卫生事业费的 27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质 偏差,服务水平低下,乡、 村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作 难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力, 不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。

　3、 农村教育现状不容乐观。

　长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然 近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管 在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础 教育费用较高,农民无法接受。

　此外,农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由 于工资、住房等原因,或离开教学

　岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。

　4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节, 尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育 救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人 口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。

　5、文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化在低谷 徘徊。

　6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重 制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向 市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。此外,基层推广 队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响了农业新技术、新 品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。

　四、乡镇管理体制优化探讨与前瞻

　（一)管理理念：应由行政管理型向服务型转变 十八大后的新环境下，乡镇工作的重点应该转移到促进经济发展、服务人民群众、构建和谐社会上，过去那种强制性行政管理模式必须向引导协调型的服务工作模式转变⑦。坚持以服务为宗旨，把服务贯穿农村工作，在服务中体现行政管理理念。中国（海南）改革发展研究院课题组曾对乡镇政府的职能和服务管理做过一次调查，调查对象是国内有一定知名度的 150 位三农问题专家和学者，乡镇政府应重点突出以下三种职能，即从事公共服务、管理社会事务和维护...

篇七：乡镇管理体制存在的问题

　一、农村基层乡镇政府依法行政工作存在的主要问题 (一)行政事务没有完全依法行政 1、计划经济体制条件下的管理方式在乡镇基层干部的头脑中仍然很浓。行政命令、行政强迫在部分乡镇政府工作中仍然存在部分乡镇干部头脑中没有依法行政意识不习惯依法从政不愿依法说服不坚持依法办事甚至随心所欲法律有规定不按法办事变相违法违规的行为经常发生。政令不畅有法不依是农村基层政府以下的办事机构在依法行政工作中最大毛病。

　2、面对当前新形势下的农村工作任务仍留恋过去的工作方法。

　虽然农业税取消后乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些但是计划生育、社会稳定等工作也越来越难而且都是“一票否决”样样工作压头个个任务都必须完成。乡镇政府的行政管理万能行使行政权包罗万象。过去几年在落实计划生育、维护农村社会稳定和收缴农业税任务等方面工作中习惯于用高压政策和行政命令而面临新形势下的农村

　工作我们的基层政府和基层干部采取老办法不行新办法不灵软措施不顶用随之而来的还是采取了过去不依法行政的硬措施因为乡镇干部履行职责没有完全地依法行政前几年农村乡镇的工作也就出现了恶性循环。

　3、干部的素质还不适应依法行政工作的需要。当前乡镇干部队伍大多是大中专毕业生和退伍军人其中退伍军人安置到乡镇政府工作的就占了近三分之一虽然乡镇干部知识水平比以往有了提高但由于退伍军人在乡镇政府工作的人员多加大多数干部没有经过专门的法律知识培训法律水平不高 对有关农村的法律法规不了解 依法办事的能力不强不能适应乡镇政府依法行政工作的需要也与建设法治政府的要求不相符。

　(二)行政决策没有完全依法决策 1、不依法决策。前些年乡镇为了自身的利益决策时总把自身利益放在首位没有依照法律规定的权限和程序进行决策还有“以官代法、 “以言为法的现象十分普遍会议决策大多流于形式重大决策基本上是“一把手”说了算很少找法律、找依据决策失误了也从来没有追究错了也不会给自己造成后果。

　2、不科学决策。针对新形势下的“三农”工作乡镇一级政府只是农村、 农业和农民工作的组织者、 领导者和实施者但乡镇干部有时在处理问题时不依法办事仅根据个人以往

　的经验来处理问题。同样一件事会有两种结果这个领导来了就这样处理换一个领导也许就是另外一种处理。决策缺乏科学性决策具有随意性换一个主要领导就要换一个工作指导思想不因地制宜只因人论调。过去乡“三年大换届小换年年有’’现在虽然五年换届但乡镇干部交流比较普遍党委书记、镇长一般干二到三年就换到别的地方去工作了个别乡镇领导存在“做一天和尚撞一天钟”的思想只想保持自己任期内不出问题没有谋发展的思想决策基本属于短期行为导致行政决策缺乏连续性影响政府工作的持续进行。

　3、不依法许可。现在办事流传一句“就凭领导一句话”的调子这个现象在县级以下政府和部门比较突出自己给自己设权力比较普遍。

　“这类事情今后要办须经过我同意”以后按这个要求办就形成一种制度坚持下来比如乡镇的财务审批镇长批示了还要书记把关农民办事要政府签字盖章不管是否该办也说“这个章应该经我同意后再盖”。这些行为没有任何法律依据没有任何政策规定领导一句话就得这么办。

　(三)行政监督没有完全依照制度监督 乡镇的行政执法还没有一套行之有效的监督制度没有一个有效的监督机制什么事情该办、什么事情不该办错了也没人管的状况只要不出大乱子不造成严重后果就什么

　都敢做。乡镇一级政府对行政执法责任制工作仅流于形式不重视行政执法工作也不管什么层级监督认为乡镇没出什么大问题只要工作任务完成了是否依法行政都不重要了对检查出来的问题也不认真整改。上级政府对下级政府的层级监督只是形式罢了很难起到真正的作用。有制度也只是制度有规定也只是一纸规定到目前还没有一种完整有效的监督机制。

　(四)行政执法没有完全依法执法 1、主体不合法。在乡镇工作中乡镇干部没有任何政策规定没有任何法律依据可以执法但在实际工作中收税收费 计划生育等工作样样都去做 一般都是中心工作搞突击大家都执法导致了乡镇干部个个都是执法人员人人都去执法办案。如在计划生育工作中一个乡镇一般只队有一二个同志持有执法证但一个乡镇的范围上百平方公里仅靠一二个同志去从事计划生育执法这根本无法做到因此只有全镇干部一起去突击一起去执法。这种行为在乡镇一级政府是极为普遍的现象。

　2、程序不合法。乡镇的行政执法行为只求结果不重视按程序办事。只要求管理相对人依法处罚不注意按法定程序落实处罚。如对违反计划生育政策的管理相对人的处罚乡镇干部只知道按当地上年人平纯收入的多少倍罚多少钱口头宣布多少日交清不交钱将要怎么样会怎么做

　一般不按处罚程序操作为了检查有的事后再把程序补一下只求罚到钱没有按行政处罚法和计划生育法规执行重结果轻程序。

　3、执行不合法。虽然现在乡镇干部作风明显改善但在一些行政行为中强行扣物抵押的事依然存在干部群众对此反响强烈乡镇干部的作风转变与依法行政两者是一致的。未转变作风也就谈不上依法行政、不依法行政不依法行政就不可能转变工作作风。而我们的乡镇干部为了完成任务为了既得利益采取高压政策以权代法以管代法在具体行政行为超越权限时既不依法起诉又不申请法院强制执行强行扣物抵押与管理相对人斗气个别管理相对人违法在先而实施管理的乡镇干部违法违纪在后以违法对犯法这虽然是个别现象但影响极坏后果严重。

　二、存在问题的主要原因 (一)基层财政困难是诱发不依法行政的主要原因 乡镇财政的管理体制是按照“超收分成短收自负”的包干管理体制运作税源明显不足征收难度大短收少现象普遍这样就导致了乡镇财政困难乡镇政府的运转和干部职工工资等福利待遇的发放就相当困难。为此乡镇一级政府

　为了保运转、保工资伤透脑筋挖空心思搞创收因此为了乡镇自身的经济利益就导致影响了农民的利益由于乡镇政府的利益与农民利益发生矛盾时乡镇政府不依法行政的行为由然而生。因此基层财政的困难是产生乡镇一级政府不完全依法行政的主要原因。

　(二)监督不到位是诱发不依法行政的重要原因 乡镇政府是一级功能不全的政府确承担了非本级政府承担的职责管理县区部门授权的事务较多。乡镇政府在实施行政管理的各个环节、各个方面存在有办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未完全公开甚至在违法搞腐败。导致这些不依法行政行为的发生最重要的原因就是监督不到位上级监督太远同级监督不力下级监督不能上级的有关部门也只是睁一只眼闭一只眼只要不出现恶性案件就不愿去监督更不想运追究。这样的放纵和不管就会导致农村基层政府违法行政的放滥。

　(三)司法不支持是诱发不依法行政的直接原因 前些年乡镇政府的工作太重任务太压头完成税收任务和落实计划生育工作确实太难特别是计划生育工作乡镇虽然是一级人民政府但不是执法主体完成得了也要你去做得了做不了也得要你去近些年来因做计划生育工作被打被骂的总是乡镇干部他们有苦无处诉有难无处求造成了乡镇政府有责无权的局面有时乡镇面对某一项困难

　工作绞尽脑汁想尽办法就是打不开局面到现场办不好往上级推不脱四处求情不讨好但问题要解决任务要完成。由于近年司法机关对农村凡涉农事件都不愿介入法院不受理公安不出面只有乡镇政府兜着三番五次做工作不成又得不到司法部门的支持只有瞒干来应付。

　(四)管理相对人不配合诱发不依法行政的客观原因 乡镇行政管理相对人是本辖区的农民不管在任何年代这些大多数农民还是好的和比较好的但每个乡镇、每个村组都会面临一个共性的问题就是你这个村、这个组只要有一个不想完成国家任务和履行集体义务的农民哪就会影响一大群人因此每个乡镇都在采取同一个办法拿这个不听话的农民开刀讲尽千言万语思想工作做尽还是不能争取对政府工作的支持和对干部的理解造成影响很不好在这样的环境下乡镇政府依法行政难度非常大管理者与被管理者必然会走向两个极端也易形成恶性循环。这些对乡镇政府行政行为有意见的个别人利用乡镇政府的无能为力根本就不配合乡镇政府的工作。因而这种事例的反复无常迫使乡镇政府采取极端的高压措施。

　三、进一步推进农村基层乡镇政府依法行政工作的建议 (一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训 1、加强对乡镇政府领导的法制培训。首先乡镇主要领导任职前要进上级行政学院进行法制专题培训着重提高乡镇

　主要领导的法律水平培养他们依法行政的自觉性切实增强法治观念带头推进依法行政建设法治政府。其次每年要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训不少于 15 天从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起要求自觉做到权为民所用规范行政权力防止行政权力被滥用。再次开展依法决策大讨论组织依法决策大练兵、现场培训。引导他们依法决策、科学决策、民主决策以法律、法规、规章为依据按照法定程序因地制宜、科学合理地作出每一项决策落实每一项农村工作。第四乡镇政府行政领导要主动参与法院应诉亲自参加应诉活动在应诉过程中学习法律、实用法律、懂得法律。

　2、加强乡镇执法人员队伍建设。对乡镇政府执法人员要进行上岗培训根据乡镇工作的实际每年都集中一定的时间对每一位在职乡镇干部都要进行依法行政知识专门集中培训。不集中培训显然不行了现在的执法人员社会活动多应酬多靠自学法律根本不可能只有集中培训学习才能有效果只有通过培训考核合格后方可允许上岗。提高法律水平。

　加强乡镇执法队伍建设 根据乡镇人员变动快的特点每年都抽出专门时间集中对行政执法人员进行专门培训提高执法人员的素质造就一支优良的乡镇执法队伍适应现代农村工作的需要。

　(二)要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

　1、要强化行政执法监督检查。上级政府要经常组织开展行政执法监督检查对执法中存在的问题提出意见使他们改进工作方法。强化政府法制监督纠正违法行为防止行政权力被滥用。

　2、要提倡错案追究制度。考核一个乡镇是否依法行政就看这个乡镇在实施行政管理过程中是否有过错有错就应该追究并根据情节对相关人员给予相应的处理及时纠正乡镇政府行政管理工作中的违法行为。只有实行责任追究和错案追究依法行政工作才有保证对违法行政的行为该查处的查处该通报的通报每年抓几个典型公开曝光这样各级政府的行政执法责任制才会有效果、有作用。

　3、要完善对基层乡镇政府依法行政的考评制度。建立一系列的监督制度如报告制度、备案制度、考核制度等等细化依法行政的内容使基层乡镇政府依法行政有具体可操作的制度。靠制度来约束干部靠制度来管理执法人员这些制度必须是对行政执法部门和执法人员权、责、利诸因素具有严格约束机制的制度。只要有制度才能成方圆。

　(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权 乡镇政府直接面对最广大农民群众的基层政府是农村社会发展和稳定的组织者、引导者责任重大要切实履行职责就必须要有充分的职权做保障。有了职权乡镇政府才能更好的依法行政否则就难以做到依法行政。如计划生育行

　政执法乡镇应该是主体但不具备执法主体资格而是由上级计生部门委托执法不符合农村计划生育工作的实际给乡镇计生工作带来了很大的被动。要改变县级计生部门具有执法主体资格的不执法而乡镇政府不属于执法主体的在执法的局面 真正让实施行政执法行为的主体去执法。

　这样从事基层计划生育工作的才能看得见而又管得着。

　(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境 1、领导要重视依法行政工作。一级政府或一个工作人员要履行一项职责如果得不到领导的重视实在是困难重重。依法行政工作这么重要如果领导不重视那依法行政工作也并不重要。建设和谐社会这个战略问题太重要了如果不把建设和谐社会与推进依法行政、建设社会主义法治政府联系起来那就什么都不重要了。因此各级领导把依法行政、经济发展和和谐社会联系起来一起抓才能更快更好地推动社会的进步。

　2、要正确认识乡镇的依法行政工作。乡镇一...

篇八：乡镇管理体制存在的问题

　如何推进我国乡镇管理体制改革， 适应和管理不断变化的农村， 引导农民、 农村走上民主、 现代的富裕之路是乡镇工作面临的紧迫挑战， 同时也是新时期农村建设的关键一环。改革开放以来， 国家对乡镇进行了一系列改革， 虽然取得了一些成效， 却没有从根本上改变乡镇管理体制越来越不适应农村社会发展的态势。

　因为这些改革只是针对某个具体问题所采取的外围改革， 基本上没有触动乡镇管理体制中的结构性问题。

　由此， 本论文在考量影响改革的环境因素后， 认为对乡镇管理体制进行制度创新和结构性调整才是关键点。

　具体来说， 本论文试图在以下几个方面加以探索：

　深化财政体制改革； 理顺县乡权力关系； 规范乡镇权力运行； 优化乡镇权力结构。关键词：

　乡镇管理体制体制改革结构性困境重构

　Ａ ｂ ｓｔｒ ａ ｃ ｔ１ｒ Ｉ坞ｖ ｉｌｌａ ｇ ｅ ｓ ａ ｎ ｄ ｔｏ ｗ ｎ ｓ ａ ｒ ｃ ｔｈ ｅ ｆ ｏ ｕ ｎ ｄ ａ ｔｉｏ ｎ ｓ ｏ ｆ ｓｔａ ｔｅ ｐ ｏ ｗ ｅ ｒ ， ａ ｌｓｏ ｔｈ ｅ ｉｍ ｐ ｏ ｒ ｔａ ｎ ｔｏ ｒ ｇ ａ ｎ ｉｚ ａ ｔｉｏ ｎ ａ ｌｓｔｒ ｕ ｃ ｔｕ ｒ ｅ ｏ ｆ Ｃ ｏ ｍ ｍ ｕ ｎ ｉｓｔＰ ａ ｒ ｔｙｏ ｆ Ｃ ｈ ｉｎ ａ ｉｎ ｔｈ ｅ ｂ ａ ｓｉｃ ｕ ｎ ｉｔ， ｗ ｈ ｅ ｔｈ ｅ ｒ ｔｈ ｅｖ ｉｌｌａ ｇ ｅｓａ ｎ ｄ ｔｏ ｗ ｎ ｓｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅｍ ｅｎ ｔ ｓｙ ｓｔｅ ｍ ｐ ｅｒｆ ｅｃｔ ｄ ｉｒ ｅｃｔｌｙｒ ｅｌａ ｔｅｓ ｔｈ ｅｄ ｅ ｖ ｅ ｌｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔａ ｎ ｄｓｏ ｃｉｅｔｙ 。

　Ｓ ｓｔａ ｂ ｉｌｉｔｙｏ ｆｏ ｕ ｒｒｕ ｒａ ｌｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｙ ． Ｈ ｏ ｗａ ｄ ｖ ａ ｎ ｃｅｓ ０１． １１＂ｒｅｆ ｏ ｒｍｏ ｆｖ ｉｌｌａ ｇ ｅ ｓａ ｎ ｄ ｔｏ ｗ ｎ ｓｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔｓｙ ｓｔｅ ｍ ， ａ ｄ ａ ｐ ｔｉｎ ｇａ ｎ ｄｍ ａ ｎ ａ ｇ ｉｎ ｇｔｈ ｅｃｏ ｕ ｎｔｒｙ ｓｉｄ ｅｗ ｈ ｉｃ ｈｃ ｈ ａ ｎ ｇ ｅ ｓ ｕ ｎｃｅａ ｓｉｎｇ ｌｙ，ｇ ｕ ｉｄ ｉｎ ｇｔｈ ｅ ｆ ａ ｒ ｍ ｅｒ ， ｔｈ ｅｃｏ ｕ ｎ ｔｒ ｙ ｓｉｄ ｅｔｏｓｔｅ ｐｏ ｎ ｔｏ ｔｈ ｅｄ ｅｍ ｏ ｃｒａ ｃｙａ ｎ ｄ ｔｈ ｅｍ ｏ ｄ ｅ ｍｗ ｅ ａ ｌｔｈ ｙｒｏ ａ ｄｉｓ ｔｈ ｅｕ ｒｇ ｅｎ ｔ ｃ ｈ ａ ｌｌｅ ｎ ｇ ｅｗ ｈ ｉｃ ｈｔｈ ｅｖ ｉｌｌａ ｇ ｅ ｓａ ｎ ｄ ｔｏ ｗ ｎ ｓｗ ｏ ｒ ｋｆ ａ ｃ ｅ ｓ， ｓｉｍ ｕ ｌｔａ ｎ ｅ ｏ ｕ ｓｌｙａ ｌｓｏｉｓ ａｋ ｅ ｙｌｉｎ ｋｏ ｆ ｒ ｕ ｒ ａ ｌｒｅｃｏ ｎ ｓｔｒｕ ｃｔｉｏ ｎｏ ｆ ｎ ｅ ｗｔｉｍ ｅ．Ｓ ｉｎ ｃ ｅ ｒ ｅ ｆ ｏ ｒ ｍａ ｎ ｄｏ ｐ ｅｎ ｉｎ ｇ ｕ ｐ ， ｔｈ ｅｃｏ ｕ ｎ ｔｒｙｈ ａ ｓ ｃ ａ ｒ ｒ ｉｅ ｄ ｏ ｎ ａｓｅｒ ｉｅｓ ｏ ｆ ｒｅｆ ｏ ｒｍ ｓ ｔｏ ｔｈ ｅｖｉｌｌａ ｇ ｅｓａ ｎ ｄｔｏ ｗ ｎ ｓ， Ａ ｌｔｈ ｏ ｕ ｇ ｈｏ ｂｔａ ｉｎ ｅｄ ｓｏ ｍ ｅｒ ｅ ｓｕ ｌｔｓ， ｔｈ ｅ ｓｅ ｒｅｆｏ ｒｍ ｓｈ ａ ｖ ｅｎ ｏ ｔｆ ｕ ｎ ｄ ａ ｍ ｅｎ ｔａ ｌｌｙｃｈ ａ ｎ ｇ ｅｄｔｈ ｅ ｓｉｔｕ ａ ｔｉｏ ｎ ｗ ｈ ｉｃ ｈｔｈ ｅｍ ａ ｎａ ｇ ｅｍ ｅｎｔ ｓｙ ｓｔｅ ｍｏ ｆｖｉｌｌａ ｇ ｅｓａ ｎ ｄｔｏ ｗ ｎ ｓａ ｄ ａ ｐ ｔｔｈ ｅｒｕ ｒａ ｌｓｏ ｃｉａ ｌｄ ｅ ｖ ｅ ｌｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔｍ ｏ ｒ ｅａ ｎ ｄ ｍ ｏ ｒ ｅｗ ｉｔｈｄ ｉｆ ｆ ｉｃｕ ｌｔｙ ． Ｂ ｅｃａ ｕ ｓｅｔｈ ｅｓｅｒ ｅ ｆ ｏ ｒ ｍ ｓ ａ ｒ ｅｐ ｅ ｒ ｉｐ ｈ ｅ ｒ ｙｒｅｆｏ ｒｍｗ ｈ ｉｃ ｈｏ ｎ ｌｙａ ｉｍ ｓ ａ ｔ ｓｏ ｍ ｅ ｃｏ ｎ ｃｒｅｔｅｑ ｕ ｅ ｓｔｉｏ ｎ ， ｂ ａ ｓｉｃ ａ ｌｌｙｈ ａ ｖ ｅ ｎ ｏ ｔ ｔｏ ｕ ｃｈ ｅｄｔｈ ｅ ｃｏ ｎ ｓｔｉｔｕ ｔｉｖ ｅｑ ｕ ｅ ｓｔｉｏ ｎｏ ｆ ｔｈ ｅｖ ｉｌｌａ ｇ ｅｓａ ｎ ｄ ｔｏ ｗ ｎ ｓｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓｙ ｓｔｅ ｍ ． Ｔ ｈ ｅ ｒ ｅ ｏ ｕ ｔ，ａ ｆ ｔｅ ｒ ｃ ｏ ｎ ｓｉｄ ｅ ｒ ａ ｔｉｎ ｇｅｎ ｖ ｉｒ ｏ ｎ ｍ ｅｎ ｔａ ｌ ｆ ａ ｃｔｏ ｒｓ ｗ ｈ ｉｃ ｈ ｉｎｆ ｌｕ ｅｎｃｅ ｒｅｆｏｒｍ ． ｔｈｉｓ ｄ ｉｓｓｅ ｒ ｔａ ｔｉｏ ｎ ｔｈ ｉｎ ｋ ｔｈ ａ ｔ ｔｈ ｅｋ ｅ ｙ ｐ ｏ ｉｎ ｔｓｈ ｏ ｕ ｌｄ ｂ ｅｃ ａ ｒ ｒ ｙ ｉｎ ｇ０ １１ ｔｈ ｅｓｙ ｓｔｅ ｍｉｎ ｎ ｏ ｖ ａ ｔｉｏ ｎ ａ ｎ ｄ ｔｈ ｅ ｃｏｎｓｔｉｔｕ ｔｉｖｅａ ｄ ｊｕ ｓｔｍ ｅｎ ｔ ｔｏ ｔｈ ｅｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓｙ ｓｔｅ ｍｏ ｆｖ ｉｌｌａ ｇ ｅｓａ ｎ ｄｔｏｗ ｎｓ． Ｓ ｐｅａ ｋ ｉｎｇｉｎ ｃ ｏ ｎ ｃ ｒ ｅ ｔｅ ｔｅｒｍ ｓ， ｔｈ ｉｓ ｄ ｉｓｓｅｒ ｔａ ｔｉｏ ｎａ ｔｔｅｍ ｐ ｔｔｏ ｅｘ ｐ ｌｏ ｒ ｅｉｎ ｆ ｏ ｌｌｏ ｗ ｉｎ ｇｓｅ ｖ ｅ ｒ ａ ｌ ａ ｓｐ ｅｃｔＳ ：

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　学位论文独创性声明本学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的研究成果。

　尽我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的部分外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含我为获得任何其它学位而使用过的材料。

　其他人员对本学位论文所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。作者签名荔磊关于本学位论文使用授权的声明南京理工大学有权保留本学位论文的复印件和电子文档， 有权送交给有资质的信息档案机构存档。

　除在保密期内的保密论文外， 本论文允许被查阅和借阅， 可以公布论文的全部或部分内容。

　上述事项授权南京理工大学研究生院办理。作者签名 毅磊

　硕ｔ论文我周乡镇管理体制改革的结构性困境探析１导言１． １选题的研究意义我国现代乡镇政府的存在已有近百年的历史， 乡镇管理体制改革一直都在进行，但有关乡镇管理体制改革的研究却比较薄弱。

　近几年来随着三农研究的升温特别是“新农村建设” 和农村税费改革的逐步推进， 乡镇管理体制的问题日益凸现， 成为“三农问题” 的焦点， 乡镇管理体制改革迫在眉睫， 乡镇管理体制改革的研究才逐渐成为当前学术研究的一个重点。

　围绕新一轮乡镇管理体制改革的方向， 学术界展开了激烈的争论， 有人主张撤销乡镇政府， 变乡政府为县级政府的派出机构； 有人主张强化乡镇政府； 有人主张实施乡镇自治； 还有人主张有限的“乡政自治” 等。

　不同的主张折射出对问题界定和路径选择的差异， 但不同的起点和不同的路径选择却有着共同的愿景， 即构建一个民主法治、 公平正义、 诚信友爱、 充满活力、 安定有序、 人与自然和谐相处的和谐社会。而与理论界争论不休和共识缺乏形成鲜明对比的是乡镇改革的实践却在各地如火如茶的展开了， 而且改革的主题高度一致， 就是“精简撤并” ， 当然也有个别地方除了进行“精简撤并” 的量变式改革以外， 也开始尝试着乡镇领导人直选、 乡镇职能转变、 建设服务型乡镇政府等质变式变革。

　不过值得我们注意的是新一轮乡镇改革的背景与以往有了很大不同， 乡镇对于国家和村民的意义己经发生了明显转变， 乡镇已经不再是国家为城市建设汲取乡村资源的抽水机， 而逐渐成为了国家推动新时期乡村建设的有力工具。

　遗憾的是当前的乡镇政府改革方式同以往却如出一辙， 仍然有政府主导的压力型、 运动式的数字游戏的特点， 落入了近似于三十年代“号称乡村运动而乡村不动， 高谈社会改造而依附政权” 的困境之中， 改革Ｉｊ｛ 『景不容乐观。

　因此， 我们有必要用更广阔的视野来审视我国乡镇管理体制的历史演变与改革实践， 用更务实的视角检讨我国的乡镇管理体制改革理论研究， 探索一条从我们面对的现实走向我们仰视的理想的乡镇管理体制改革之路。１． ２国内外研究动态乡镇政府是我国最基层的政权， 乡镇管理体制健全与否直接关系到农村经济的发展和社会的稳定。

　但是， 我国目前的乡镇管理体制存在着行政区划不合理、 县乡关系不顺、 管理方法落后等一系列问题， 亟需进行改革。

　特别是近几年我国实行农村税费改革以来， 乡镇管理体制存在的这些弊端得以突显， 乡镇管理体制改革成为学术界研究的热点问题之一。

　硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析归纳起来， 国内学术界关于乡镇管理体制改革的方向主要有五种观点：

　第一， 将全国现有３万多个乡镇行政建制撤销， 一律改设为县级人民政府的派出机构。

　这个方案以徐勇为代表， 建议实行“县政、 乡派、 村治” ， 使县成为国家在农村的基层政权，乡成为县的派出机构， 村民委员会真正成为群众性自治组织。

　第二， 在撤并乡镇的基础上， 精简机构和人员、 转变职能， 科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。

　代表者主要有李昌平、 卢立、 潘维等。

　李昌平认为， 乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇，要明确三个新的职能：

　服务“以工补农” ， 高效提供农村公共服务； 建设小城镇：

　管理国有的现代化后备资源。

　不仅要改良农村微观组织形式， 降低服务成本， 还要改进资源配置方式、 途经——将权力配置变为法律配置。

　第三， 实行乡镇自治。

　以于建蝾、沈延生为代表， 于建蝾所强调的乡镇自治是一种社区自治， 它要求“一地方之人， 在一地方区域以内， 依国家法律所规定和本地方公共之意志， 处理一地方公共之事务” 。１沈延生的主要观点是“乡治、 村政、 社有” ， 乡治即乡镇自治的简称。

　第四， 有限的“乡政自治” 。

　代表人物是吴理财。

　他认为乡镇的未来改革不在于取消、 虚化或实化乡镇， 而在于顺应现代治理的要求进行民主转型， 即在县乡政权之『自ｊ进行制度化分权改革， 并扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道， 将乡镇政府改革为“官民合作” 组织。

　第五， “乡派、 镇政” 的观点。

　主要代表人物是徐增阳。

　他认为应乡、 镇分设，实行“乡派” 和“镇政” ， 即在乡设立县级政府的派出机构， 在镇设立一级政府。

　作为配套改革， 应提高现行的建制镇标准。国外有代表性的研究文献是奥斯特罗姆等著的《美国地方政府》 ， 阿尔贝克等著《北欧地方政府：

　战后发展趋势与改革》 等。

　这两本译著都属于北京大学地方政府与地方治理研究中心组织编写的《地方政府与地方治理译从》 。

　万鹏飞在译丛总序中将欧美国家地方政府改革的特点归纳为以下几个方面：

　一是改革的发起者在单一制国家和联邦制国家中各不相同。

　二是改革的进度以渐进改革战略为主， 少数国家的改革则较为激进， 如英国和新西兰。

　三是改革的视角从地方政府转向地方治理。

　四是从私营（ 商业）部门的经营之道中寻求公共部门问题解决的灵感和办法． 五是重视地方政府立法， 推进地方政府改革。

　２国外地方政府改革与中国地方政府改革无论在背景上、 改革的理论基础上， 还是在改革的具体措施上， 都有很大的不同．但在学术上和实践上仍然是可以相互参较、 相互学习的。

　此外， 杜赞奇在《文化、 权力与国家》 一书中，提出了“国家政权的扩张与内卷化” 这一概念。

　主要意思是指， “国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益， 而是靠复制或扩大旧有的国家与社会’ 闻钧天中国保甲制度【Ｍ 】

　． ｜ｔ京：

　商务印书馆， １９３５． ４３６２【荚Ｊ奥斯特罗姆． 美国地方政府【Ｍ 】

　． 北京：

　北京人学Ⅱ ｝版社， ２∞４． ３－ ４２

　硕士论文我周乡镇管理体制改革的结构性困境探析的关系一如中国旧有的赢利型经纪。

　体制一来扩大其行政职能。

　２０世纪当中国政权依赖经纪制来扩大其控制力时， 这不仅使旧的经纪层扩大， 而且是经纪制深入到社会的最低层一村庄。

　” ２他认为在国家政权建设过程中， 国家权力进入乡村时摒弃权力的文化网络， 而且过度的征收赋税， 使乡村领导无法与乡村社会结为一体， 乡村领导甚至与民众对立， 乡村领导难当， 于是精英逃离， 保护型经纪为赢利型经纪所取代， 国家政权与乡村社会渐行渐远。１． ３研究思路与创新之处本文除导言和结论外， 分三个部分， 第一部分通过纵观我国乡镇管理体制的历史演变， 探寻出对我国现行乡镇管理体制改革的启示； 第二部分先从农民负担问题、 机构膨胀问题、 财政压力问题和乡镇政权建设问题四个方面分析了我国乡镇管理体制存在困境的表现， 然后从主要是从结构失衡的角度研究了我国乡镇管理体制存在困境产生的根源：

　第三部分在前人研究的基础上， 探究重构我国乡镇管理体制的路径。其创新之处则主要表现在以下两方面：

　（ １）方法创新。

　本文在研究方法上， 力求既避免对乡镇体制改革纯理论的空洞阐述， 又防止停留在对实践的简单描述上， 坚持规范研究与实证研究相结合， 在运用政治学、 行政学、 经济学、 历史学及相关学科领域的理论对乡镇体制改革进行学理分析的同时， 又辅以许多直接来自乡镇的实证材料作为依据， 从而尽可能以事实为据， 力戒空谈。

　（ ２）角度创新。

　本文从乡镇所处的结构体系这一新角度分析乡镇管理体制诸问题产生的根源， 并按照结构设置要适应现实环境的思路提出重构我国乡镇管理体制的政策建议， 并对此作了系统的比较分析。１国家经纪即国家的代理人， 其中保护型国家绎纪系村社自愿组织的， 负责征收赋税并完成周家指派的其他任务。赢利型周家鲐纪足指那衅被国家权力所利用， 但ｎ ｉ一个小断商品化的｝｝会中却没仃合法收入的职员。

　他们从事令人厌烦且地位低下的职位的主要动机ｎ ｊ于有利町图， 其Ｉ＝ ｌ的足要利用ｊ￡ 职权捞取最人的利益．２【美ｌ杜赞奇． 文化、 权力与国家ｆ Ｍ 】

　． 江苏：

　江嚣人民ｉｆ ； 版÷｝。

　２００３， ５１３

　硕上论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析２我国乡镇管理体制的历史沿革及评析２． １建国前乡镇管理体制的变迁我国乡镇建制的历史可追溯到古代的战国时期， 那时在县以下就设有乡、 里， 设有野司寇、 乡正、 五侯等官职。

　在秦汉时期， 县下设有乡、 亭、 里等机构， 十里为一亭， 十亭为一乡， 乡设有秩， 由郡任免， 掌管一乡， 汉承秦制。

　隋唐时期， 县以下为里， 设罩正， 里以下设乡。

　置嗜老官职， 管理闩常事务。

　乡制在东汉末年以后， 由于战争不断， 人员急剧流亡和减少， 常常处于名存实亡的状况。

　元代县下设里、 社， 为社会自治组织。

　明清时县下为乡， 设乡长官职。

　１纵观我国古代行政历史， 虽然县以下设有乡或罩等机构和朝廷命官， 但乡并非一级行政权力机构， 而是县级政权的派出机构或自治机构， 我国古代最基层一级行政机构为县， 县下由地方民间组织或县的派出机构来管理， 由此可知， 在我国古代社会，就出现了民间组织对地方的自治。

　但是， 古代社会的民间组织对乡政的治理并不总是通过合法的权力， 其权利的合法性因此往往受到严重挑战。清末新政和预备立宪时期， 开始划分学区， 警区， 推行城镇乡地方自治， 中国近代乡镇一级行政由此萌芽。

　到北洋政府时期， 各地均存在不同形式的乡镇一级行政。民国时期， １９ ３９ 年南京国民政府颁布《县各级组织纲要》 和“新县制” ， 乡镇成为一级自治单位， 乡（ 镇）设乡（ 镇）公所， 乡（ 镇）设乡（ 镇）长１人， 乡（ 镇）公所设民政、 警卫、 经济、 文化４ 股， 成为实体性的政府机构， 同时， 乡镇以下为保甲，保设保长办公处， 置保长一人， 干事二至四人。

　一些学者认为， “新县制” 的规定Ｊ下是把中国的基层政权从县下移到原来属于自治单位的乡镇， 成为一级行政建制， 基层行政单位。

　新民主主义革命时期， 中国共产党领导农民在农村建立了乡级政权， 由乡苏维埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构， 乡级政权成为革命根据地的基础政权机关。由此可知， 我国乡一级行政体制是形成于近代时期， 且其最初的政权治理主要靠的是自治， 靠的是大力发展地方的自治权利和提高地方行政的积极性来加速发展乡一级行政体制。２． ２建国以来至改革开放前乡镇管理体制的变革这一时期我国乡镇管理体制的演变大致经历了以下两个阶段：第一阶段：

　１９４９年一１９５８年， 建立乡人民政府阶段。

　这一阶段其职能主要是领金太军等． 乡镇机构改革挑战与对策ｆ ｈ ｑ ． 广东：

　广东人民出版社， ２００５。

　１８８４

　硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析导地方人民恢复经济建设， 这期『自Ｊ我国经济开始快速发展， 乡一级行政机构也快速膨胀。中华人民共和国成立后， 政务院于１９ ５０ 年１２月 公布了《乡（ 行政村）人民政府组织通则》 ， 全国各地普遍建立了乡（ 行政村）政权（ 其中， 华北、 东北各省和内蒙古自治区是行政村， 其他省份是乡）。

　建国初期， 我国的乡镇政府有过两次调整。

　第一次是由大到小的调整， １９ ５１年４ 月 ２４ 同， 政务院下发《关于人民民...

篇九：乡镇管理体制存在的问题

　的问题及对策建议思考

　 乡村治理是实施乡村振兴战略的基石。构建“自治、法治、德治”“三治”相结合的乡村治理体系，我们要紧抓“党建”引领，发挥党支部和党员作用;打牢自治基础，催生乡村治理内生动力;抓好乡村法治保障，推进乡村治理法治化;抓牢乡村德治，筑牢乡村治理体系之情感支撑;推动“三治合一”，实现乡村善治。

　基础不牢，地动山摇。长治久安，关键在基层;安全稳定，重心在基层。作为国家治理体系重要组成部分的乡村治理，是实施乡村振兴战略的基石，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会不可或缺的内容。正是在这种背景下，党的十九大报

　告提出：“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。” 一、构建乡村治理体系的必要性 （一）群众合理合法的利益诉求日趋多元化

　随着城乡一体化进程的不断深入，农村封闭保守的社会格局被打破，人口流动速度加快，农民的生活生产方式、思想价值观念逐步转变，民主法治意识明显增强，利益诉求日益多元化。特别是随着征地拆迁、项目建设、企业兴办与关停并转中的新型社会矛盾日益增多，群众对政府为民办实事的要求和期望越来越高，参与和监督村级事务管理的愿望越来越强烈，而且群众在民主政治、民主法治、民主自由、道德与法、精神文化艺术需求等方面的要求越来越高涨。因此，新时代如何找到各阶层权益需求的最佳契合点，引导农民通过理性、合法的方式保障和维护自身合法权益，已经成为加强农村社会治理的必然要求。

　（二）乡村各类矛盾纠纷化解难度日益增大

　随着“人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一社会主要矛盾的转化与过渡，农村社会矛盾纠纷由家庭、邻里矛盾和涉及宅基地、土地承包、林地收益等经济纠纷逐渐演变为各种维权活动。部分乡村由于干

　群关系紧张、政策宣传执行不到位、公共服务保障不到位等原因，群众与政府部门之间的矛盾突显，加之村民选举纠纷、医疗纠纷、环境保护纠纷、道路交通事故纠纷等矛盾不断，民事、刑事、行政纠纷相互交织，群体性矛盾冲突逐步演化升级。虽然各级党委、政府已采取多种措施加以调控和解决，但是与满足群众实际需求还存在一定差距。一些矛盾纠纷完全用“法”、完全依靠政府解决不了根本问题或解决问题不彻底。因此，有必要探索适应新形势、新需求的调解办法和治理方式。

　（三）乡村自治能力不足

　当前，农村人怀着对美好生活的向往纷纷流出农村。其中，流出人群中最主要的是乡村的精壮劳动力，也称“农村精英”或“农村明白人”。调查表明，城郊乡村中的“农村明白人”大多是就近就业或者“半离半就”;离城较远或者较为偏僻的“农村明白人”大多是“离土又离乡”“孔雀东南飞”。农村剩下的基本上都是“老、妇、幼”，这些人缺乏民主监督和民主管理的能力，在农村事务中参与度较低、“话语权”较弱，这导致社会治理主体弱化，乡村自治的“四民主”基本流于形式。同时，农村人员流动相对活跃在一定程度上减少了农村基层干部与群众交流沟通的机会，民主与集中脱节，这会影响基层正确、有效地决策与监督。加之一些基层干部和群众个人

　文化素质、道德修养、行为习惯和法律意识等方面的不足，致使相互沟通理解不够，和諧自治的合力不够，最终影响一个地方的社会治理水平和发展面貌。总之，“人”的因素是现阶段乡村自治面临的一大挑战。

　乡村不断发展的新形势、新情况给乡村治理带来了新挑战、提出了新要求，时代呼唤治理体系的创新和发展。

　二、当前乡村治理面临的困境与挑战 （一）乡村党支部“ 战斗堡垒” 尚须夯实

　乡村治理得好不好，取决于基层党支部的战斗堡垒作用和基层党员的先锋模范作用的发挥。调查表明，一些乡村党组织弱化、虚化、边缘化问题依然存在，党支部的凝聚力、战斗力、向心力受到影响。党支部在带领村民脱贫致富，为村民办实事、办好事等方面作用不明显;在引导村民改水、改厕、改厨、改圈、建污水处理体系等风貌改造中，尊重群众的主体地位不够;在乡风文明宣传、乡村教育发展和丰富村民文化生活等方面发挥作用有限。一些村党支部和村委会分工不明，村党支部“一家独大”，村委会难以发挥作用。一些村组党员干部党性意识弱化、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散，在惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域存在侵害农民

　利益的不正之风和腐败问题，这导致村民对村组干部的信任度降低。

　（二）乡村治理主体能力弱化

　乡村治理体系的合理构建需要乡村各类主体共同参与和良性互动。目前，乡村治理主体的表现并不令人满意。具体表现在：一是“村两委”行政化倾向明显。乡镇政府往往把村委会当成下级分派各项工作，对乡村过度行政控制。受制于双重代理人的身份，村委会不能始终都维护普通村民的权益，甚至出现“村民自治”演化为“村官自治”的现象，而普通村民在乡村治理中的利益诉求往往得不到彰显。二是村民主体地位弱化。村民整体上还缺乏主体意识，在乡村治理中往往只是被动参与，再加上乡村大量精壮劳动力流出，社会治理的重要主体能力在弱化。三是村民自治能力不足。村民参与乡村事务议事、协商的能力，在村民大会、村民代表大会上表达意见与利益诉求的能力，在自治事务的民主监督等方面的能力，都相对不足。四是乡村社会组织发育程度低。由于社会组织经费、项目资源要依靠自身解决，乡村社会组织发展又处于不成熟阶段，其主体性、自治性、自主性并未得到充分彰显。

　（三）

　村规民约未充分体现民主

　根据《村民自治法》规定，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。但调查表明，村民自治还面临诸多困境。具体表现在：一是村民会议“有名无实”。按照《村民自治法》《村民委员会组织法》规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。但在实践中村民缺乏参与村中重大事务决策的积极性，村组大事、小事往往演变为由村“两委”决定，或由村“两委”组织召开村民代表会议、村民户长会议决定，甚至个别村组演化为少数几个人说了算，民主决策几成摆设。二是民主选举存在“乱象”。一些村民对参与选举的热情不高;选举中存在送钱送物、请吃请喝、伪造选票、虚报选举票数等现象;势力较大的宗族、家族有操纵选举的现象。村民选举权利缺乏制度性保障。《村委会组织法》只是笼统地规定了一些义务性规范，没有相应规定违反义务性规范行为的法律后果。三是民主管理监督“不到位”。根据《村民自治法》规定，村民委员会应当按照公开透明的工作原则，实行少数服从多数的民主决策机制，建立健全各种工作制度。现实操作中，管理“不到位”、监督“不到位”的情况依然存在。四是村规民约有“困境”。村规民约缺乏稳定性、持续性、权威性，一届村委一届规约。村规民约包括组规民约的产生过程缺乏民主，往往是村两委提前起草好村规民约，然后不是通过村民大会，而是交由村民代表大会讨论通过，程序缺乏民主。村规民约包括组规民约的内容缺乏合法性考量。如有

　的农村规定“凡村民死亡者，均由集体收回土地;凡家庭新增婚姻人口或者婚生子女者，可依顺序排队获得土地”。这与国家法规定的“增人不增地，减人不减地”原则相悖。

　（四）乡村法治化治理未成常态

　法治是治理体系和治理能力现代化的重要基石，也是健全乡村治理体系的保证。但目前我国乡村法治建设还存在诸多问题。具体表现在：一是乡村法规体系不完善。涉农法律总量不足，有的领域还是空白，一些急需的法律尚未制定出台。立法、修法质量不高，涉及农业农村的立法未充分反映“三农”客观规律，不少还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力。二是乡村群众法治观念淡薄。法治思维和法治方式在村民中普遍缺失。大多数村民认为只要自己没有干违法犯罪的事情，法律就跟自己没有任何关系，法治观念淡薄。三是乡村法治环境尚未形成。“自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治理念对大多数村民来说还相当陌生。村民很少有人通过法律渠道来捍卫自身的合法权益，当自身利益受到侵害时，“上访”是他们通常采用的维权手段。

　（五）乡村治理缺少厚实的德治基础

　健全乡村治理体系，应注重乡土人情、道德规范的情感认同。传统乡风文明中“敬老爱幼、和睦相处、邻里守望”的良好传统在部分乡村淡化。典型示范不多，标杆引领不够，迷信之风盛行、赌博屡禁不止、邻里纠纷频发。由于乡村缺少优质教育资源，村民受教育程度普遍偏低，这影响其自治能力的发挥。乡贤作为乡村社会的“内部精英”，在目前乡村治理中没有受到足够的重视，游离在治理主体之外，自身应有的价值没能得到发挥。

　三、乡村治理体系构建的路径思考 实施乡村振兴战略的一个重要支点就是加强农村基层工作，构建以党建为引领、自治为基础、法治为保障、德治为支撑的现代化乡村治理体系，确保农村稳定、农业发展、农民幸福。

　（一）紧抓“ 党建” 引领，发挥党支部和党员作用

　搞好农村基层基础工作，实现乡村振兴，关键在党。党的领导是构建现代化乡村治理体系的政治保障。能否带领村民发家致富、为村民办好事是检验基层党支部战斗堡垒作用和基层党员先锋模范作用的试金石。

　1.固“堡垒”，强组织力。乡村治理中基层党组织发挥战斗堡垒作用是关键。“给钱给物，不如给个好支部。”好支部

　的一个重要标准就是党员和群众在哪里，阵地就延伸到哪里、工作就开展到哪里。因此，要扩大基层党组织的覆盖面，提升组织力。特别要抓好思想建党，搞好“两学一做”学习教育，落实“三会一课”制度，解决党员党性弱化、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散的问题;解决党员教育管理失之于宽松软、不严不实的问题。

　2.育“带头人”，强“火车头”。乡村治理中基层党员发挥先锋模范作用是核心。“火车跑得快，全靠车头带。”能否把组织信任、群众公认的基层党组织“带头人”选出来、用起来至关重要。今日之乡村，人口流动、能人外流、利益多元，懂农业、爱农村、爱农民的“三农”队伍数量日益减少。培育乡村“带头人”刻不容缓。要在制度层面、政策措施、激励机制、乡村建设、舆论引导上多管齐下，营造农村大有可为、有为有位、建功立业的舆论氛围。以政策强力引导，健全乡村干部待遇增长、个人成长激励机制，切实激发广大乡村干部干事创业的热情。用制度、机制、措施、人文关怀使“三农”人才流向基层、扎根农村，以此达到发展农村、繁荣农村之目的。

　3.壮乡村经济，强组织“话语权”。乡村治理中发展壮大乡村经济是增强农村基层党组织凝聚力和战斗力、增强服务功能、促进乡村治理健康发展的前提。乡村党组织一定要结

　合实际，因地制宜，从实际出发，不断拓宽集体经济发展的新路径，探索集体经济发展的新形式，开创集体经济发展的新局面，实现村级集体经济从无到有、从弱变强的突破。同时，要旗帜鲜明地为群众办实事、解难题。“群众生活要变好，党员干部要舍得跑。”要帮助群众跑项目、跑资金、跑技术，把事情做到百姓心里去。与此同时，还要加大对基层小微权力腐败惩处的力度，推行村级小微权力清单制度，严惩惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。

　（二）打牢自治基础，催生乡村内生动力

　完善村民自治制度是有效构建乡村治理体系的根本性举措。村民参与自治既是权利，也是义务。自治要以“自我管理、自我教育、自我服务”为基本原则，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为基本内容，在法治框架下由鄉村群众依法管理自己的事务。

　1.转“乡镇职能”，促“乡政”“村治”良性互动。现代化的乡村治理需要乡镇政府与乡村社会各治理主体的合作共治、优势互补，需要乡镇人民政府与村民委员会的关系回归工作指导、支持和帮助的关系，乡镇政府不干预依法属于村民自治范围内的事项。“乡政”与“村治”良性互动，乡镇政府需转变职能，提升公共服务水平，完善公共服务机构的配置，指导、

　支持和帮助村支部和村委会搞好农村治理，加强对村民选举的监督，建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，进一步做好大学生村官等人才引进工作，使村两委能够更好地开展工作。

　2.凸“村民主体地位”，促“村官”与村民良性互动。乡村自治中村民居于主体地位。村“两委”成员天然来自村民，都是村民意志和利益的代表人。村党支部负责对村委会政治领导，在思想上和工作上进行引导和辅助;村委会负责本村日常事务性工作，进行公共事务管理。村“两委”成员作为村民的“村官”，一切为了村民、一切依靠村民是其份内之责。村“两委”与村民良性互动，是实现乡村善治的基本工作方法。因此，健全村民大会和村民代表大会制度尤为重要。要为村民参与治理搭建平台，拓展渠道，确保普通村民充分参与自治过程。切实做到治理为了村民、治理依靠村民、治理成果由村民共享、治理得失由村民评判，把服务村民、造福村民作为出发点和落脚点。培育和发展乡村社会组织，激发社会组织活力，鼓励、引导和支持乡村社会组织在乡村治理中发挥作用。

　3.强“教育培养”，促乡村治理能力提升。一是通过各种途径加强对村民公民意识的教育，提高村民、村干部对村民自治的认知水平，培育村民的权利意识、责任意识和参与意识，使村民具备合格自治主体的条件。二是增强干部群众的

　法治观念和依法办事的能力。村党组织、村民委员会要依据...

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